Steuerlast: Enges gesetzliches Korsett für die Pendlerpauschale?

Steuerlast: Enges gesetzliches Korsett für die Pendlerpauschale?

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Berufsverkehr auf der A8: Fahrten ohne Steuervorteil

CSU-Chef Erwin Huber handelte sich mit seinem Vorschlag, zur alten Pendlerpauschalen-Regelung zurückzukehren, am Osterwochenende einiges an Kritik ein. Das letzte Wort hat aber das Verfassungsgericht, das bald über die Pendlerpauschale urteilen wird. Wer sind die Richter, die über Ihre Steuerlast entscheiden, und wie stehen die Chancen für Pendler?

Winfried Hassemer kann einem leid tun. Obwohl der 68-jährige Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts (BVG) am 1. März eigentlich in den verdienten Ruhestand gehen sollte, muss er weiter morgens im Büro antreten. Union und SPD konnten sich bisher nicht auf seinen Nachfolger einigen; kurz vor Ostern war noch immer kein Kompromisskandidat in Sicht.

Die Personalie ist heikel, nicht nur, weil der neue Vize 2010 zum Präsidenten aufrücken wird. Hassemers Nachfolger muss sogleich ins kalte Wasser. Als Vorsitzender des zweiten Senats, der unter anderem für Steuern und Finanzen zuständig ist, wird er — voraussichtlich in einigen Monaten — mitentscheiden über eines der umstrittensten Steuergesetze der letzten Jahrzehnte: die Kürzung der Pendlerpauschale. Seit 2007 können mehr als acht Millionen Pendler keine Fahrtkosten mehr absetzen, weil die ersten 20 Kilometer bei der Steuer außen vor bleiben. Eine schreiende Ungerechtigkeit, findet der Bundesfinanzhof und schaltete im Januar das Verfassungsgericht ein. Fahrten zur Arbeit seien unvermeidbar und müssten voll absetzbar sein, mahnte das höchste deutsche Steuergericht eindringlich.

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Trotz der klaren Worte der obersten Finanzrichter ist das anstehende Votum der Verfassungshüter keineswegs reine Formsache. Denn es geht nicht nur um die Pendlerpauschale: Entschieden wird, wie streng Karlsruhe der Bundesregierung künftig auf die Finger schauen will; wie eng das verfassungsrechtliche Korsett für die Finanzpolitik sein soll. In dieser Frage ist der achtköpfige zweite Senat tief gespalten; immer wieder gibt es knappe Mehrheiten, und Entscheidungen sind schwer prognostizierbar. Wie stehen die Chancen, dass der Senat im Sinne der Pendler entscheidet?

Karlsruhe, Schlossplatz. Im Nordflügel des schicken Glasbaus, in dem die Hüter der Verfassung residieren, bereitet die zuständige Richterin Lerke Osterloh derzeit das Urteil zur Pendlerpauschale vor. In ihrem Büro im zweiten Stock, mit herrlichem Blick auf den Schlosspark, arbeitet die zierliche Norddeutsche an einem Entwurf, dem ihre sieben Kollegen möglichst zustimmen sollen. Stets in Reichweite: Dutzende Gesetzeskommentare und juristische Fachbücher, die die gründliche Osterloh fein säuberlich an der Kante ihres Schreibtischs aufgereiht hat.

Ihre Meinung dürfte sich die Hoffnungsträgerin aller Pendler längst gebildet haben, doch zu laufenden Verfahren sagt sie, wie alle Verfassungsrichter, kein Wort. Osterloh hat aber schon bewiesen, dass sie bei unfairen und schlampigen Steuergesetzen keinen Spaß versteht. Sie habe den Gesetzgeber „mehrfach in seine Schranken gewiesen“, lobt Steuerprofessorin Johanna Hey von der Universität Köln. Osterloh formulierte auch das in der vergangenen Woche verkündete Urteil zu privaten Krankenversicherungsbeiträgen, in dem die Richter deren beschränkte Absetzbarkeit für verfassungswidrig erklärten und bis Ende 2009 neue Regeln forderten.

Ebenfalls aus ihrer Feder stammt die viel beachtete Grundsatzentscheidung zur doppelten Haushaltsführung im Jahr 2002. Darin stellten die Verfassungshüter klar: Doppelverdiener, die an verschiedenen Orten wohnen, müssen Fahrt- und Mietkosten unbefristet von der Steuer absetzen dürfen.

Ein Votum, das Rückschlüsse auf die Haltung der rothaarigen Pastorentochter zur gekürzten Pendlerpauschale zulässt. Schließlich sind auch hier Doppelverdiener benachteiligt, die an unterschiedlichen Orten arbeiten – weil sie Fahrtkosten nicht durch einen Umzug vermeiden können. Mit diesem Argument aber hatte Finanzminister Peer Steinbrück die strengeren Vorschriften begründet: Wer nicht in die Nähe des Arbeitsplatzes ziehe, sei selbst schuld und könne dafür keine steuerliche Entlastung verlangen. Das mag bei Singles gerechtfertigt sein, aber wenn bei Doppelverdienern einer näher ans Büro des anderen zieht, muss er umso weiter fahren. Die gekürzte Pendlerpauschale benachteiligt solche Paare deshalb eindeutig. Diesen Einwand hätten die Koalitionäre „trotz energischer Warnungen aus der Wissenschaft“ ignoriert, moniert Steuerprofessorin Hey.

Vieles spricht angesichts dieser Schlamperei dafür, dass Osterloh die Kürzung der Pendlerpauschale für verfassungswidrig hält. Und die Chancen, dass sie ihre sieben Kollegen überzeugen kann, stehen nicht schlecht: Die von ihr vorbereiteten Steuerurteile fällen die Richter auffallend oft in trauter Eintracht – beileibe keine Selbstverständlichkeit im zerstrittenen zweiten Senat. „Sie ist sehr gründlich und bereitet die Urteile akribisch vor“, berichtet ein Kenner der Karlsruher Szene.

Nicht ganz so gut ist die Bilanz der erfahrenen Juristin aber in den Verfahren zur Finanzverfassung und zur Haushaltspolitik. So winkte der Senat im vergangenen Jahr Osterlohs Urteilsentwurf zum Bundeshaushalt 2004 nur mit 5 zu 3 Stimmen durch (2 BvF 1/04). Union und FDP hielten den rot-grünen Etat wegen der hohen Neuverschuldung für verfassungswidrig, konnten am Ende aber nur drei Richter auf ihre Seite ziehen. Der Vorfall zeigt: Die sieben anderen Senatsmitglieder folgen Osterloh keineswegs blind. Damit bleibt für Millionen Pendler das Restrisiko, dass sich der Senat am Ende doch gegen sie und für den Fiskus entscheidet.

Protagonisten einer Revolte gegen Osterloh könnten zwei Richter sein: Gertrude Lübbe-Wolff und Siegfried Broß. Die 55-jährige Lübbe-Wolff hat 2007 ein scharf formuliertes Minderheitsvotum zum „Argentinien-Urteil“ des BVG verfasst. Anders als ihre Kollegen war sie der Ansicht, das schuldengeplagte Argentinien dürfe sich auf einen Staatsnotstand berufen und müsse die Schulden bei deutschen Anlegern deshalb nicht begleichen. „Die Pflicht des Staates zur Aufrechterhaltung elementarer Leistungen“ habe „Vorrang vor den Forderungen Privater“, argumentierte sie. Ein klares Votum für größere staatliche Spielräume, das in Sachen Pendlerpauschale wenig Gutes erahnen lässt. Auch der sozialkonservative Broß befürwortet einen starken Staat und könnte die Kürzung der Pendlerpauschale für einen zulässigen politischen Eingriff halten.

Isolierte Außenseiter in der Fachwelt wären die beiden keineswegs, die Finanzgerichte in Köln und Baden-Württemberg wiesen 2007 Klagen gegen die gekürzte Pauschale ab. Zwar lässt der Jubel nach dem Urteil des Bundesfinanzhofs im Januar – der Grandseigneur des deutschen Steuerrechts, Klaus Tipke, lobte es als „systematisch meisterhaft“ – auf eine klare Mehrheitsmeinung schließen. Aber das täuscht: Zum Votum der obersten Finanzrichter äußerten sich vor allem Steuerjuristen wie Tipke; eine Spezies, die traditionell dazu neigt, steuerlichen Prinzipien verfassungsrechtliches Gewicht zuzusprechen.

Experten aus anderen Disziplinen der Rechtswissenschaft sehen das oft anders. Sie lehnen trotz der Schwächen des Pendler-Gesetzes ein Veto der Verfassungshüter ab– und haben gewichtige Argumente. „Ich halte es nicht für wünschenswert, ein zu engmaschiges Netz von Vorgaben für den Gesetzgeber zu schaffen“, sagt der Verfassungsrechtler Michael Uechtritz von der Kanzlei Gleiss Lutz in Stuttgart. Die Regierung sei schließlich die vom Volk gewählte Exekutive und müsse deshalb auch „gewisse Freiheiten“ in der Steuerpolitik haben.

Die spannende Frage: Könnte es Broß und Lübbe-Wolff mit solchen Argumenten gelingen, weitere Richter auf ihre Seite zu ziehen? Als unsicherer Kantonist gilt Michael Gerhardt. Der Bayer soll zwar einen guten Draht zu Osterloh haben, ist aber in den letzten Jahren mehrfach durch Sondervoten gegen die Senatsmehrheit aufgefallen. Im Steuerrecht ist er bis dato ein unbeschriebenes Blatt.

Ganz klar hinter Osterloh dürften Udo Di Fabio, Herbert Landau und Rudolf Mellinghoff stehen, auch wenn das Herrentrio ihr 2007 Kummer bereitete: Die drei Verfechter strenger Vorgaben für die Politik stimmten im Verfahren zum Haushalt 2004 geschlossen gegen Osterloh und verfassten Stellungnahmen, die sich gewaschen hatten. Die Senatsmehrheit lasse „jedes Bemühen vermissen, der exzessiven staatlichen Schuldenpolitik Grenzen zu setzen“, monierte etwa der frühere hessische Justizstaatssekretär Landau.

Dass sich ein solcher Affront bei der Pendlerpauschale wiederholt, ist aber unwahrscheinlich. Hier werden die gewissenhafte Steuerrechtlerin Osterloh und die drei strengen Herren angesichts der handwerklichen Fehler des Gesetzgebers Gemeinsamkeiten finden. Gerade der 53-jährige Mellinghoff, der die Regierung immer wieder wegen misslungener Steuergesetze kritisiert hat, dürfte die verkorkste Neuregelung von ganzem Herzen ablehnen.

Richterin Osterloh und der Herrenclub haben gemeinsam aber nur vier Stimmen – und das reicht nicht. Steht es am Ende 4 zu 4, darf das Gesetz in Kraft bleiben, wie zuletzt im Verfahren zu Nebeneinkünften von Bundestagsabgeordneten: Während Broß, Gerhardt, Lübbe-Wolff und Osterloh die verschärften Veröffentlichungspflichten befürworteten, pochte der Rest auf „schutzwürdige Geheimhaltungsbedürfnisse“ der Parlamentarier. Damit sich ein solches Patt bei der Pendlerpauschale wiederholt, müssten der Wackelkandidat Gerhardt und der Nachfolger des verhinderten Pensionärs Hassemer kippen – der Neue wird womöglich zum Zünglein an der Waage.

Immerhin: Wenn nicht mehrere unglückliche Umstände zusammentreffen, dürfte sich Osterloh durchsetzen. Das heißt aber nicht automatisch, dass Pendler sich auf Steuerrückzahlungen freuen dürfen. Dazu müssten die Richter das Gesetz auch für „nichtig“ erklären – und es ist fraglich, ob eine derart herbe Watsche für die Regierung im Senat mehrheitsfähig ist. Stattdessen könnten die Richter den Koalitionären Zeit geben, das Gesetz wieder zu ändern. So war es bei der Erbschaftsteuer und zuletzt bei der Absetzbarkeit von Krankenversicherungsbeiträgen. Auch die von vielen erhofften klaren Vorgaben für die Politik sind bei der derzeitigen personellen Konstellation unwahrscheinlich.

Pendler sollten sich trotzdem wappnen, um im Fall der Fälle Geld zurückzubekommen. Dazu müssen sie in der Steuererklärung die Pauschale für den kompletten Arbeitsweg angeben. Der Düsseldorfer Steuerberater Krischan Treyde warnt zudem davor, den „Kardinalfehler“ zu machen und gar keine Erklärung abzugeben, wenn die Werbungskosten wegen der neuen Regeln unter der Pauschale von 920 Euro bleiben. Wer das mache, verschenke unabhängig von den Fahrtkosten meist Geld, so Treyde: „Allein der automatische Lohnsteuerabzug führt oft zu überhöhten Zahlungen.“

Genauso gespannt wie Deutschlands Pendler dürfte Finanzminister Peer Steinbrück das Urteil erwarten. Denn es könnte viel Geld kosten – und seinen Ministerialbeamten jede Menge Arbeit bescheren. Wie ein Insider berichtet, hat einer der Richter Steinbrück vor einigen Monaten beim jährlichen Tête-à-Tête zwischen Kabinett und Verfassungsgericht bereits einen Tipp gegeben, wie er derartige Desaster künftig vermeiden könne. Im Finanzministerium säßen einfach zu viele Volkswirte, frotzelte er, und „zu wenig gute Juristen“.

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