Athen Für Angela Merkel ist die Sache klar: „Ich sehe nicht, dass wir in den nächsten Monaten ein Mandat erteilen können, um über die Zollunion zu sprechen, solange die Situation so ist, wie sie jetzt ist“, sagte die Kanzlerin auf ihrer Sommer-Pressekonferenz in Berlin. „Die Situation“: Das sind die zunehmenden Spannungen zwischen Berlin und der Türkei, wo mittlerweile mindestens elf Deutsche aus politischen Gründen in Haft sitzen.
An diesem Mittwoch will Merkel EU-Kommissionschef Jean-Claude Juncker und Ratspräsident Donald Tusk über ihre Entscheidung informieren. Die Kommission wollte ursprünglich bereits im vergangenen Frühjahr Verhandlungen mit Ankara über eine Vertiefung der Zollunion aufnehmen und hatte im Dezember 2016 dazu den Europäischen Rat um ein Mandat gebeten. Dieses wurde bislang nicht erteilt - und Merkels Ankündigung lässt nun erwarten, dass sich daran vorerst nichts ändert.
Für die türkische Wirtschaft ist das eine Hiobsbotschaft. Ihr entgehen Milliardenerlöse im Handel mit der EU. Für Staatschef Recep Tayyip Erdogan ist Merkels Absage ein deutlicher politischer Dämpfer.
Die Türkei ist – neben den Zwergstaaten Andorra, San Marino und Monaco – das einzige Nicht-EU-Mitglied, das der Zollunion angehört. Startpunkt der türkisch-europäischen Beziehungen war 1963 das sogenannte Ankara-Abkommen, der Assoziierungsvertrag zwischen der Türkei und der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Das Abkommen stellte der Türkei einen späteren Beitritt in Aussicht. Seit 54 Jahren sitzt das Land nun bereits im Wartezimmer Europas. Aber einen wichtigen Schritt zur Annäherung gab es 1995 mit dem Beitritt der Türkei zur Zollunion. „Hallo Europa!“, jubelte damals die Zeitung „Hürriyet“.
Mit der Zollunion öffneten sich für die türkischen Exporteure die Türen nach Europa. Industriegüter und bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse werden seitdem zollfrei gehandelt. Im Handel mit Drittländern gilt für die Türkei der gemeinsame Außenzolltarif der EU. Die türkische Wirtschaft bekam einen gewaltigen Schub. Nach EU-Angaben hat sich das Handelsvolumen zwischen der Türkei und der EU seit Inkrafttreten des Abkommens auf aktuell 146 Milliarden Euro vervierfacht. Das Außenhandelsvolumen der Türkei stieg allein in den beiden ersten Jahren der Zollunion von knapp 60 auf mehr als 75 Milliarden Dollar.
Heute erzielt das Land 49 Prozent seiner Exporterlöse in der EU und bezieht 40 Prozent seiner Importe von dort. „Wir verkaufen 79 Prozent unserer Automobilproduktion und 60 Prozent unserer Textilien in der EU“, rechnet Wirtschaftsminister Nihat Zeybekci vor.
Dank der Zollunion entdeckten immer mehr europäische Unternehmen die Türkei als Produktionsstandort. Von den 17.000 ausländischen Firmen in der Türkei kommen etwa 12.000 aus der EU. Sie stellen dort Halbfertigwaren her, die sie anschließend zollfrei nach Europa importieren. Vor allem deutsche Unternehmen nutzten diese Möglichkeit. Gab es beim Start der Zollunion 1995 in der Türkei rund 500 Unternehmen mit deutscher Kapitalbeteiligung, sind es heute über 6800. Ohne die Zollunion wäre dieser rasante Anstieg nicht denkbar gewesen.
Dennoch ist die Zollunion aus türkischer Sicht ein zunehmend problematischer Vertrag, der dringend der Überarbeitung bedarf.
Erdogan äußert sich zwiespältig
Mit der Einbindung in die Zollunion hat die Türkei ihre handelspolitische Souveränität abgetreten. Die Zollpolitik gegenüber Drittländern wird in Brüssel bestimmt, ohne dass die Türkei als Nicht-Mitglied der EU darauf Einfluss hat. Über die EU-Zölle hinaus darf die Türkei keine Einfuhrgebühren von Drittländern erheben. Diese können ihre Märkte aber auf diese Weise vor türkischen Importen schützen.
Diese „Asymmetrie“ hofft die Türkei in den Verhandlungen über eine Vertiefung der Zollunion auszugleichen. Außerdem soll das Abkommen auf Agrarprodukte, die öffentliche Auftragsvergabe und Dienstleistungen, etwa im Transportwesen, ausgedehnt werden – Bereiche, die bisher ausgeschlossen sind. Die Bertelsmann-Stiftung und das Münchner Ifo-Institut haben ausgerechnet, dass die Türkei dadurch ihre Agrarexporte in die EU nahezu verdoppeln und sogar viermal so viele Dienstleistungen in den EU-Staaten erbringen könnte. Auch EU-Unternehmen würden von einer Vertiefung der Zollunion profitieren, etwa durch Agrarexporte in die Türkei und leichteren Zugang zum bisher stark abgeschotteten Banken- und Versicherungsmarkt. Auch ein Schlichtungsmechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten soll eingeführt werden.
Eine Ausweitung der Zollunion sei ein „Win-Win-Szenario“, sagt Wirtschaftsminister Zeybekci. Noch im Juni beschrieb der Minister die Neuverhandlung des Abkommens als „unser wichtigstes Ziel“. Inzwischen haben sich die Spannungen insbesondere mit Deutschland aber erheblich verschärft. Merkels Entscheidung, das Thema Zollunion erst einmal auf Eis zu legen, hat in Ankara erhebliche Besorgnisse ausgelöst, auch wenn die türkische Regierung das Thema herunterzuspielen versucht.
Staatschef Erdogan beschrieb noch im Frühjahr Europa als „verrotteten Kontinent“, der von „Nazi-Überbleibseln“ und „Faschisten“ bevölkert sei. Im Juni sagte Erdogan in einem Interview mit der BBC, die EU sei „nicht unverzichtbar“ für die Türkei, man arbeitete bereits an „Plan B und Plan C“. Vor zehn Tagen klang es dann ganz anders: Im südwesttürkischen Denizli hob Erdogan vor Parteifunktionären die Bedeutung der Zollunion hervor. Das Abkommen sei für die EU und die Türkei von großem Nutzen.
Widersprüchlich äußert sich auch Premierminister Binali Yildirim. Am 18. August erklärte der Regierungschef, die Türkei dringe gar nicht auf Verhandlungen. „Wir sind nicht in einer Situation, wo wir uns nach einer Modernisierung der Zollunion sehnen“, sagte Yildirim in Ankara. Drei Tage später erklärte Yildirim bei einem Staatsbesuch in Singapur, die Türkei setze weiter auf eine Ausweitung der Zollunion. Damit könne die Türkei ihr Handelsvolumen mit der EU verdoppeln, sagte der Premier.
Aber daran ist vorerst nicht zu denken. Die Zollunion sei kein unilaterales Abkommen der Türkei mit Deutschland, heißt es zwar in Ankara. Die Entscheidung über eine Vertiefung liege deshalb nicht allein in Berlin, sagt Premier Yildirim. Das stimmt – und es stimmt auch wieder nicht.
Kanzlerin Merkel dürfte keine Schwierigkeiten haben, im Kreis der EU-Staats- und Regierungschefs ihre Haltung zu begründen. Schließlich hatte die EU-Kommission bereits am 21. Dezember 2016 in ihrem Ersuchen um ein Verhandlungsmandat zur Zollunion ausdrücklich festgestellt: „Die Achtung von Demokratie und Grundrechten wird ein wesentlicher Bestandteil des Abkommens sein.“ Auch eine Reihe anderer EU-Regierungen hält deshalb nichts davon, jetzt über eine Vertiefung der Zollunion zu verhandeln. Und selbst wenn Deutschland mit dieser Ansicht allein stünde: Das Verhandlungsmandat muss einstimmig erteilt werden. Ohne Merkels Zustimmung läuft also nichts.
