Was mit heißer Luft beginnt, kann wohl nur mit heißer Luft enden. „Die nächste Deklaration, die nächste aus der keine Konsequenzen gezogen werden“, erinnert sich Jan Vandemoortele an die Stimmung in New York im Herbst 2000. Hinter dem damaligen Leiter des Welternährungsprogramms lag ein UN-Entwicklungsgipfel, am Ende stand eine Einigung auf ein Dutzend hehre Ziele – so wie bei allen vergleichbaren Gipfeln in den Jahren davor. „Kaum waren die Staatschefs abgereist, war von den Vereinbarungen nur noch das Papier übrig, auf das man sie geschrieben hatte“, sagt Vandemoortele. Doch in der Organisation rumorte es.
Immer mehr UN-Mitarbeiter stellten die eigene Arbeit infrage. Der Ruf litt. Und so fassten sich ein paar Mitarbeiter aus dem Stab des damaligen Generalsekretärs Kofi Annan ein Herz, an ihrer Spitze Vandemoortele. In wenigen Monaten entwickelten sie etwas, was die Entscheidungsträger in der Welt der warmen Worte bis dahin nicht gekannt hatten: konkrete Ziele, die „Millennium Development Goals“. Acht Aufgaben, zu erreichen innerhalb von 15 Jahren. Armut halbieren. Bildung für alle. Den Planeten retten. So was eben.
Die Millenniums-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen für das Jahr 2015
Die Millenniums-Entwicklungsziele (Millennium Development Goals) der Vereinten Nationen sind acht Entwicklungsziele für das Jahr 2015, die im September 2000 von einer Arbeitsgruppe aus Vertretern der Vereinten Nationen, der Weltbank, des IWF und der OECD auf dem Gipfeltreffen der Vereinten Nationen (Millennium-Gipfel) formuliert worden sind. Als Ergebnis des Treffens verabschiedeten die Vertreter von 189 Ländern die so genannte Millenniumserklärung, aus der später folgende acht internationale Entwicklungsziele abgeleitet worden sind:
1. Bekämpfung von extremer Armut und Hunger
2. Primärschulbildung für alle
3. Förderung der Gleichstellung der Geschlechter
4. Verringerung der Kindersterblichkeit
5. Verbesserung der Gesundheitsversorgung der Mütter
6. Bekämpfung von HIV/ AIDS und anderen schweren Krankheiten
7. Verbesserung der ökologischen Nachhaltigkeit
8. Aufbau einer globalen Partnerschaft für Entwicklung
Menschen, die von weniger als einem Dollar am Tag leben...
...weltweit:
1990: 36 %
2010:18 %
...und in China:
1990: 60%
2010: 12%
Quelle: UN
Todesfälle pro 1000 Kinder in Entwicklungsländern...
1990: 99
2010: 53
Quelle: UN
Mit Wasser unterversorgte Menschen (weltweit)...
1990: 24%
2010: 11%
Quelle: UN
Größen, an denen man sich messen kann. Gründe, warum heute an mancher Stelle nur noch ungern über die Ziele gesprochen wird.
Dabei wäre das sinnvoll. Denn dieses Jahr ist wieder Weltenrettungsjahr. Kanzlerin Angela Merkel hat den G7-Staaten schon eine „Dekarbonisierung“ bis 2100 aufgenötigt. In Paris will man demnächst das Weltklima retten. Und im September wird die UN neue „Sustainable Development Goals“ beschließen, einzulösen bis 2030. Völlig ungeachtet der Tatsache, dass die Welt schon an den bisherigen Zielen gescheitert ist. Denn wenn man sich Vandemoorteles acht Ziele anschaut, die die Welt bis 2015 erreichen wollte, dann offenbaren sich statt Erfolgen die Grundsatzprobleme der weltweiten Entwicklungspolitik. Mit all den Folgen, die wir heute täglich beobachten können: Klimawandel, Anstieg der internationalen Konflikte, rekordverdächtige Flüchtlingsströme. Folgen, die eigentlich berücksichtigt gehörten, wenn in diesen Wochen die neuen Entwicklungsziele der Weltgemeinschaft für die nächsten 15 Jahre beraten werden. Bisher aber schweigt die Politik darüber hinweg.
Wahnsinniger Aufwand, wenig Ergebnis
Etwa als die WirtschaftsWoche beim UN-Bevölkerungsfonds den amerikanischen Statistiker Howard Friedman für ein Interview anfragt: Friedman sei kein „benannter Sprecher“, ein Interview daher unmöglich. Dabei hätte Friedman etwas zu sagen. Vor knapp zwei Jahren ging er in einer Studie der Frage nach, ob die Millenniumsziele zu einer Beschleunigung der Entwicklung in diesen Bereichen geführt hätten. Die Ergebnisse waren so überraschend wie unangenehm für die UN. „Insgesamt ist es bei den Millenniumszielen nach dem Jahr 2000 zu keiner statistisch signifikanten Beschleunigung gekommen.“
Wahnsinniger Aufwand, wenig Ergebnis – woran liegt das? Zeit, mit jenen zu sprechen, die im Getriebe der Weltpolitik an einer besseren Erde arbeiten. Wenn man sie denn ließe.
An oberste Stelle platzierten die Erfinder das grundlegendste Zeichen gesellschaftlicher Entwicklung: Armut und Hunger. Wo Menschen sich jeden Abend sorgen, ob sie am nächsten Tag genug Essbares zum Überleben finden, braucht man mit dem Bau von Schnellzugstrecken oder Fabriken gar nicht anzufangen. „Es war zudem das Ziel, zu dem sich die Staatschefs am eindeutigsten bekannt hatten“, erinnert sich Vandemoortele. Der Anteil der Menschen, die von weniger als einem Dollar pro Tag leben, sollte im Vergleich zu 1990 weltweit um die Hälfte gesenkt werden, genau wie die Zahl hungernder Menschen.
Einzelne Erfolge überdecken Probleme
Auf den ersten Blick sieht die Bilanz ziemlich beeindruckend aus. So lebten laut Weltbank 1990 gut 36 Prozent der Weltbevölkerung von weniger als einem Dollar am Tag. 2010 waren es – zu entsprechend inflationierten Preisen – nur noch 18 Prozent. Auch der Hunger ist demnach massiv zurückgegangen. Statt 24 Prozent Anfang der Neunzigerjahre waren 2013 nur noch 14 Prozent unterernährt.
Entwicklungspolitik mit dem Bulldozer
Doch: China verzerrt die Daten. So lebten 1990 mehr als 60 Prozent der chinesischen Bevölkerung von weniger als „einem“ Dollar pro Tag, 2010 waren es nur noch 12 Prozent. Allein dort gab es 2010 also rund 500 Millionen arme Menschen weniger als 1990. In den afrikanischen Ländern südlich der Sahara dagegen sank die Armut im gleichen Zeitraum nur um acht Prozentpunkte. „Die Entwicklung Chinas sorgt dafür, dass die Bilanz der Millenniumsziele deutlich besser aussieht, als sie tatsächlich ist“, sagt Markus Loewe vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik. Nach China ist in den vergangenen Jahren kaum noch Entwicklungshilfe geflossen. Wer das Land daher als Gradmesser für den Erfolg der internationalen Entwicklungshilfe verwendet, schummelt.
Was Flüchtlinge dürfen
Wer eine sogenannte Aufenthaltsgestattung bekommt, darf nach drei Monaten in Deutschland eine betriebliche Ausbildung beginnen. Wer geduldet ist, kann vom ersten Tag an eine Ausbildung machen. In beiden Fällen ist jedoch eine Erlaubnis durch die Ausländerbehörde nötig.
Gleiches gilt für Praktika oder den Bundesfreiwilligendienst beziehungsweise ein freiwilliges, soziales Jahr: Personen mit Aufenthaltsgestattung können nach drei Monaten ohne Zustimmung der ZAV damit beginnen, wer den Status „geduldet“ hat, darf das ab dem ersten Tag.
Wer studiert hat und eine Aufenthaltsgestattung besitzt, darf ohne Zustimmung der ZAV nach drei Monaten eine dem Abschluss entsprechende Beschäftigung aufnehmen, wenn sie einen anerkannten oder vergleichbaren ausländischen Hochschulabschluss besitzen und mindestens 47.600 Euro brutto im Jahr verdienen werden oder einen deutschen Hochschulabschluss besitzen (unabhängig vom Einkommen).
Personen mit Duldung können dasselbe bereits ab dem ersten Tag des Aufenthalts.
Personen mit Aufenthaltsgestattung können nach vierjährigem Aufenthalt jede Beschäftigung ohne Zustimmung der ZAV aufnehmen.
Man wird ja wohl noch träumen dürfen. Bis 2015 sollte „jedes Kind, egal, ob Mädchen oder Junge, die Möglichkeit haben, eine vollständige Grundschulausbildung zu durchlaufen“. Zwischen 1990 und 2012 hat sich die Zahl der Kinder in Schulen denn auch offiziell deutlich verbessert: In den Staaten, die nach UN-Definition als Entwicklungsländer gelten, gingen 90 Prozent aller Kinder im entsprechenden Alter zur Schule, vor allem das Afrika südlich der Sahara weist besonders schöne Zahlen auf.
Gute Zahlen sind nicht gute Ergebnisse
Doch genau diese großen Erfolge lassen stutzen. Stephan Klasen, Volkswirt an der Universität Göttingen, sagt: „Hier wird nur die Bildungsbeteiligung, nicht aber der Bildungserfolg gemessen.“ In Liberia etwa stieg die Zahl der eingeschulten Kinder in den vergangenen Jahren von 67 auf 87 Prozent. Bloß: Die Alphabetisierungsrate der 15- bis 24-Jährigen sank von 60 Prozent im Jahr 1994 auf zuletzt 49 Prozent. Ob das UN-Ziel aber wirklich erreicht ist, wenn mehr Kinder zur Schule gehen, dort dann aber weniger lernen? Eine Ausnahme? Eine Weltbank-Studie in Uganda ergab, dass 27 Prozent der Lehrer in den dortigen Schulen gar nicht anwesend waren. Von den anderen befand sich die Hälfte zum Zeitpunkt des vorgesehenen Unterrichts nicht im Klassenraum. Einschulungsrate laut UN: 95,6 Prozent.
Ähnlich paradoxe Ergebnisse gab es auch auf anderen Feldern. So soll ein Indikator messen, ob sich die Zahl der Menschen verringert, die in Slums leben. Die Regierung von Vietnam pries schon nach wenigen Jahren in einem Fortschrittsbericht, sie habe „in 2000 Städten temporäre Behausungen eliminiert“ um den Millenniumszielen näher zu kommen. Entwicklungspolitik mit dem Bulldozer.
Erfolge auf Nebenpfaden werden überholt
Aus Sicht der Vereinten Nationen ist der Siegeszug der Gleichberechtigung zwischen Männern und Frauen kaum noch aufzuhalten. Auf diesem Feld habe die Welt in den vergangenen Jahren „substanzielle Erfolge erzielt“, heißt es im jüngsten Fortschrittsbericht des Generalsekretärs Ban Ki-Moon. Doch was wurde hier gemessen? Die Einschulungsraten von Mädchen und Jungen und die Zahl weiblicher Parlamentsabgeordneter.
Entsprechend entlarvend liest sich dann auch die Liste der Vorbildregionen in diesem Sektor. So war die bis 2014 „erfolgreichste“ Region in Sachen Geschlechtergerechtigkeit ausgerechnet Nordafrika. Für besonders erwähnenswert hält die UN auch Saudi-Arabien: Innerhalb eines Jahres sei der Frauenanteil im Parlament um mehr als 15 Prozentpunkte gestiegen, besser war nur die Urzeit-Diktatur in Simbabwe.
Wir wissen nicht, wie sich die Welt entwickelt
„Es ist eines der größten Verdienste der Millenniumsziele, dass wir angefangen haben, uns über die Verfügbarkeit und Bedeutung von Daten Gedanken zu machen“, sagt Ingolf Dietrich, Abteilungsleiter im Entwicklungsministerium und dort für die Kontakte zu den Vereinten Nationen verantwortlich. Was er nicht sagt: Der Erfolg dieser Gedanken ist größtenteils sehr überschaubar. Das zeigt sich besonders deutlich am fünften Ziel der Millenniumsvereinbarung, die Müttersterblichkeit zu reduzieren.
Hauptprobleme internationaler Entwicklungshilfe
Länder, in denen es keine sauber geführten Sterberegister gibt, scheiden von vornherein aus. Das sind zwar nur gut 20, aber zugleich die Länder, wo auch die Probleme am größten sind. Doch selbst wo es glaubhafte Sterbetafeln gibt, fangen die Probleme dann erst an: Wie ordnet man einen Todesfall der Geburt zu? Dazu muss zum einen verzeichnet sein, ob überhaupt eine Geburt stattgefunden hat. Zum anderen muss klar sein, ob der Tod im Zusammenhang mit dieser Geburt stand. In den meisten Entwicklungsländern ist das unmöglich. Gemacht wird es dennoch. Pi mal Daumen als Grundlage von Politik.
Länder mit der höchsten Zahl der Asylbewerber (2014)
Zypern
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 1.255
...pro 100.000 Einwohner: 145
Deutschland
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 126.705
...pro 100.000 Einwohner: 158
Belgien
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 21.030
...pro 100.000 Einwohner: 189
Ungarn
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 18.895
...pro 100.000 Einwohner: 190
Luxemburg
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 1.070
...pro 100.000 Einwohner: 199
Österreich
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 17.500
...pro 100.000 Einwohner: 207
Norwegen
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 11.930
...pro 100.000 Einwohner: 236
Schweiz
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 21.305
...pro 100.000 Einwohner: 265
Malta
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 2.245
...pro 100.000 Einwohner: 533
Schweden
Zahl der Bewerber...
...insgesamt: 54.270
...pro 100.000 Einwohner: 568
„Die Ergebnisse bei diesem Ziel sind ein statistisches Artefakt“, sagt Elizabeth Stuart vom Overseas Development Institute in London. Sie hat in den vergangenen Jahren die Messgrößen der Entwicklungspolitik überprüft. Fazit: „Das Hauptproblem der internationalen Entwicklungshilfe ist schlechte Datenqualität.“
Wir machen es zu einfach
Noch ein Ziel, das inhaltlich über jede Kritik erhaben ist: Aids, Malaria und andere Krankheiten bekämpfen. Ein großes Ziel, das aber vor allem für kleine Ambitionen der Politik steht. Erreicht werden soll es, genau, durch eine hohe Quote an Moskitonetz-Besitzern in den entsprechenden Ländern. „Natürlich sind Moskitonetze ein wichtiger Schutz gegen viele Krankheiten“, sagt der Entwicklungsökonom Jann Lay vom Hamburger GIGA-Institut, „aber sie verraten wenig über den Zustand der Gesundheitsversorgung in einem Land.“
Der Beitrag dieser Netze zur weltweiten Gesundheit eher unbedeutend: 40 Prozent der weltweiten Malariaopfer kommen aus dem Kongo oder Nigeria. Wenn die nigerianische Regierung also die Versorgung mit Moskitonetzen verbessert, ist das eine sinnvolle Maßnahme – für die Weltgesundheit spielt es eine nebensächliche Rolle. „Die ehrlichste und unbestechliche Größe zur Beurteilung der Gesundheitsversorgung ist die Kindersterblichkeit“, sagt Ökonom Lay.
Vorwärts immer, rückwärts nimmer? Nein.
In der Entwicklungsprosa seit jeher eine beliebte Größe zur Messung der Hilfsbedürftigkeit von Menschen: die Entfernung zum nächsten Brunnen. Ist sie kurz, geht es den Menschen gut. So der fromme Wunsch.
„Die meisten Infektionskrankheiten gehen von verschmutztem Wasser aus“, erklärt Entwicklungsökonom Klasen das Kalkül hinter dem siebten Millenniumsziel. Bis 2015 solle die Anzahl der Menschen, die keinen Zugang zu einer gesicherten Wasserversorgung haben, halbiert werden.
1990 waren 24 Prozent der Weltbevölkerung unversorgt, 2012 nur noch 11 Prozent. Aber die Sache hat einen Haken. „Die UN misst, ob es im Umkreis von 500 Metern eine abgedeckte Wasserquelle gibt“, sagt Klasen, „nicht aber die Wasserqualität.“ Im Jemen etwa wurden viele Häuser direkt an das Wassernetz angeschlossen. Zugleich nahmen aber die Fälle typischer Infektionskrankheiten zu. „Wenn die Wasserversorgung nur unzuverlässig verfügbar ist, bilden sich Keime in den Leitungen“, erklärt Klasen, „dann ist eine saubere Quelle in einiger Entfernung eigentlich die bessere Variante.“ Perverse Anreize nennen Ökonomen so etwas.
Wie weiter?
Die Beurteilung der weltweiten Entwicklung scheitert immer da, wo sich die Politik einmischt. Besserung? Kaum in Sicht. Während die Weltgemeinschaft die verheerende Bilanz der Millenniumsziele am liebsten ausblendet, konzentriert sie sich derzeit auf den Nachfolgevertrag. Die „Sustainable Development Goals“ sollen im September verabschiedet werden, seit Mitte Juli sitzen die Unterhändler in New York zusammen. Der deutsche Verhandlungsvertreter Dietrich schwärmt: „Diesmal werden wir uns nicht nur auf soziale Aspekte konzentrieren, sondern auf alle drei Dimensionen der Nachhaltigkeit: die soziale, die ökonomische und die ökologische.“
Jan Vandemoortele ist da weniger optimistisch. Aus der UN hat er sich längst zurückgezogen, arbeitet heute als Dozent und Berater. „Die neuen Nachhaltigkeitsziele verursachen mir Kopfschmerzen“, sagt Vandemoortele. „Das hat nichts mehr mit unserer ursprünglichen Idee zu tun, einen unbestechlichen und nachvollziehbaren Gradmesser zu bestimmen.“ Am Ende wird wohl ein Katalog mit 14 Oberthemen und mehr als 100 einzelnen Zielen stehen. Vandemoortele hält, wie die meisten anderen Entwicklungsökonomen, eher das Gegenteil für notwendig: einen kürzeren Zielkatalog. „ Eine kritische Bilanz der Millenniumsziele hieße: Wir streichen die Ziele, die sich als nicht zielführend oder überprüfbar erwiesen haben“, sagt Vandemoortele.
Der Göttinger Forscher Klasen nennt vier Ziele, die dann übrig blieben: Einkommensarmut, Alphabetisierungsrate, Kindersterblichkeit und die Netto-Sparquote, also die Differenz zwischen realer Sparquote und Umweltschäden. Kriterien, die wie passgenaue Antworten auf die derzeitigen Katastrophen der Welt klingen: Flüchtlingsströme und Klimawandel.
Warum die Politik den Mut zur Knappheit dennoch wohl nicht aufbringen wird? Jeder kann sich genau das heraussuchen, was er braucht, um seinen Erfolg zu belegen. 2030 dürfte daher ein Jahr der Jubelfeiern werden: Die Ziele werden dann wieder alle irgendwie erfüllt sein. Und die Welt wieder kein bisschen besser aussehen.
