Denkfabrik: Neue Schuldenschranken für den Staat

Denkfabrik: Neue Schuldenschranken für den Staat

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Die Schuldenuhr des Bundes der Steuerzahler

Deutschland braucht neue Schuldenschranken. Und diese sollten nicht nur für den Bund gelten, sondern auch für die Länder und die Sozialversicherungen, sagt Lars Feld.

Wer in diesem Jahr die Finanzpolitik verfolgt, muss sich verwundert die Augen reiben. Nahezu täglich werden Forderungen nach neuen Ausgabenprogrammen und Steuersenkungen laut. Über Bildungs-, Arbeitsmarkt- und Sozialprogramme bis zu einem Beschäftigungsprogramm zur Stützung der Konjunktur ist alles dabei. Die Wünsche zur Reduktion der Steuerbelastung sind ebenso vielfältig und reichen von der Wiedereinführung der Pendlerpauschale bis hin zu einem sinkenden Einkommensteuertarif als Kompensation für die kalte Progression. Zuletzt kam von Gewerkschaftsseite die Forderung nach einer Auflösung der Goldreserven, um zusätzliche Bildungsausgaben zu finanzieren. Deutschland – das Land, in dem Milch und Honig fließen?

Die Realität sieht anders aus. Bund, Länder und Gemeinden sitzen weiterhin auf einem Schuldenberg. Die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen ist durch die Reformen des Wohlfahrtsstaats der vergangenen Jahre noch nicht vollständig hergestellt. Die Steuereinnahmen wachsen zwar noch kräftig. Aber dies ist vornehmlich das Ergebnis der zuvor günstigen Konjunktur. Die aktuellen Bremsspuren in der Wirtschaftsentwicklung werden später finanzwirksam. Spielräume für Mehrausgaben gibt es also nicht. Die ubiquitäre Lust am Geldausgeben dürfte eher der Bundestagswahl im kommenden Jahr geschuldet sein.

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Die aktuellen Verlautbarungen aus den Parteien verdeutlichen aber, warum Deutschland seit 1970 den steigenden Trend der Staatsverschuldung nicht brechen konnte: Den staatlichen Mehrausgaben und Mindereinnahmen in wirtschaftlich schlechteren Zeiten standen keine Haushaltsüberschüsse in besseren Zeiten gegenüber. Steigende Staatseinnahmen wurden vielmehr durch neue Ausgaben aufgezehrt. Die geltenden Verschuldungsgrenzen im Grundgesetz haben diese Politik zulasten künftiger Generationen nicht verhindern können. Es ist an der Zeit, dies zu ändern. Bund und Länder brauchen neue Schuldenschranken.

Wenn die Föderalismuskommission II im Oktober ihre Vorschläge für eine Reform der Finanzverfassung vorlegt, hat sie die einmalige Chance, die finanzverfassungsrechtlichen Fehler der Vergangenheit zu korrigieren und die alte Schuldenpolitik zu beenden.

Eine neue Schuldenschranke sollte vier Elemente haben: Erstens sollte über den Konjunkturzyklus ein ausgeglichener Haushalt vorgesehen sein. Die zulässige Neuverschuldung sollte also nicht wie bisher an den staatlichen Investitionen ausgerichtet werden. Zweitens müssen die konjunkturell zulässigen Defizite genau gefasst werden. Es darf nicht mehr ausreichen, eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auszurufen. Drittens sollte keine Verschuldung außerhalb des Budgets mehr erlaubt sein. Die Schuldenschranke muss auch die Sozialversicherungen sowie die Sondervermögen des Bundes und der Länder erfassen. Viertens sollten sowohl der Bund als auch die Länder durch Schuldenschranken in ihrem Finanzgebaren beschränkt werden.

Der aktuelle Vorschlag aus dem Bundesfinanzministerium (BMF) geht in die richtige Richtung. Er sieht den Haushaltsausgleich im Konjunkturverlauf vor. Umstritten ist noch, ob der Haushaltsausgleich über den Konjunkturzyklus ein Defizit von null Prozent (CDU-Fraktion), 0,5 Prozent (BMF) oder 0,75 Prozent (SPD-Fraktion) für Bund und Länder (einschließlich Gemeinden) bedeutet.

Länder konnten sich bisher nicht auf Schuldenschranke einigen

Lars Feld ist Ökonomie-Professor an der Universität Heidelberg und Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzministerium

Lars Feld ist Ökonomie-Professor an der Universität Heidelberg und Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzministerium

Besonders bedeutsam ist dabei ein Ausgleichskonto, auf dem die im Haushaltsvollzug auftretenden Überschüsse und Defizite verbucht werden. Das Konto muss im Verlauf mehrerer Haushaltsjahre durch Kürzung oder Aufstockung der für Ausgaben vorgesehenen Mittel ausgeglichen werden. Es stellt das formale Gewissen der Haushaltspolitik dar, da nun nicht lediglich die Zinszahlungen in jedem Jahr zu tätigen sind, sondern auch Tilgungen über dieses Konto vorgenommen werden müssen. Was die Berücksichtigung der Sozialversicherungen und der Sondervermögen betrifft, bleibt der BMF-Vorschlag dagegen hinter den Erwartungen zurück.

Die bedeutendste Lücke besteht jedoch in der Beschränkung der Landesschulden. Bislang haben sich die Länder nicht auf eine konkrete Schuldenschranke einigen können. Dafür verantwortlich ist einerseits der Wunsch hoch verschuldeter Länder, zumindest einen Teil ihrer Schulden in einen Schuldenfonds zu übernehmen, der dann von der bundesstaatlichen Gemeinschaft getilgt werden soll. Im Klartext: Die anderen sollen für die finanzpolitischen Fehler dieser Länder in der Vergangenheit zahlen. Andererseits stellt die Neuverschuldung das einzige auch kurzfristig flexible Haushaltsinstrument der Länder auf der Einnahmeseite dar. Die Länder brauchen daher mehr Steuerautonomie, wenn ihre Neuverschuldung bindend beschränkt wird.

Gegenwärtig ist noch offen, ob die Länder mit einem tragfähigen Kompromiss aufwarten können. Der Bund lehnt die bisherigen Vorschläge zu Recht ab – zu durchsichtig ist die Absicht der Länder, eine Einigung zu seinen Lasten zu erzielen. Auch ist die Bereitschaft der Länder kaum zu erkennen, etwa mit einem Zuschlagsrecht auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer mehr Steuerautonomie einzugehen.

Da schon in wenigen Jahren die Diskussion um eine Neuordnung des Finanzausgleichs beginnen dürfte und damit eine erneute Chance für die Reform der Finanzverfassung besteht, sollte der Bund jetzt hart bleiben. Die Einführung einer Schuldenschranke für den Bund wäre dann das Minimalergebnis der Reform. Die Länder müssten dann lediglich die Festlegung auf einen Anteil der über den Konjunkturverlauf zulässigen Neuverschuldung akzeptieren.

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