Denkfabrik: Politische Illusion vom geordneten Staatsbankrott

Denkfabrik: Politische Illusion vom geordneten Staatsbankrott

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Rolf Langhammer ist Vizepräsident des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel.

Die Bundesregierung will angesichts der europäischen Schuldenkrise eine Insolvenzordnung für Staaten durchsetzen. Doch die dürfte kaum zu realisieren sein, sagt Wirtschaftsforscher Rolf Langhammer.

Die Bundesregierung will Lehren aus der Griechenlandkrise ziehen: Kein Land soll mehr durch einen drohenden Zahlungsausfall zu einer Gefahr für das Finanzsystem und die Währungsunion werden. Deshalb strebt die Regierung eine Insolvenzordnung für EU-Staaten an. Diese soll greifen, sobald ein Land in finanzielle Schwierigkeiten gerät. Die Bundesregierung kann sich dabei auf Elemente einer Insolvenzordnung stützen, die bereits existieren und angewendet wurden, in erster Linie allerdings für sehr arme Länder, die Schulden bei anderen Staaten haben.

Seit 1956 wird über diese Verbindlichkeiten im Pariser Club, einem Zusammenschluss der öffentlichen Gläubiger, verhandelt. Die Initiative für hoch verschuldete arme Staaten des Pariser Clubs verlangt von diesen unter anderem „mehrjähriges Wohlverhalten“ in Form verantwortungsvollen Regierens als Voraussetzung für einen Schuldenerlass. Dabei setzt die Regierung des Gläubigerlandes stillschweigend voraus, dass die von ihr zur Kasse gebetenen Steuerzahler dem Erlass zustimmen. Das macht die Interessen öffentlicher Gläubiger einheitlicher als die der privaten Gläubiger und erleichtert somit Übereinkünfte.

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Das Gegenstück zum Pariser Club ist der Londoner Club. Er regelt die Schulden von zumeist öffentlichen Schuldnern gegenüber den privaten Banken. Pariser und Londoner Club sind freiwillige Vereinigungen, eine internationale Rechtsordnung dazu gibt es nicht. Alle Regeln haben daher Ad-hoc--Charakter. Sie entschärfen Schuldenprobleme im Nachhinein, wenn der Ernstfall eingetreten ist.

Von einer Insolvenzordnung muss dagegen verlangt werden, dass sie durch einen generellen Rahmen bereits im Vorfeld Anreize setzt, damit Gläubiger gar nicht erst leichtsinnig Kredite vergeben und Schuldner nicht auf für sie kostenlose Rettungsaktionen setzen. Eine derartige Insolvenzordnung zu entwerfen und in der Praxis umzusetzen dürfte jedoch nahezu unmöglich sein. Das hat drei Gründe: Erstens ist es extrem schwierig, Kriterien festzulegen, wann ein Staat insolvent ist. Schon bei Unternehmen ist dies problematisch. Denn die Schuldner haben bessere -Informationen als ihre Gläubiger und können daher einen für sie optimalen Zeitpunkt für die Insolvenz wählen.

Bei Staaten sind die Informationsasymmetrien zwischen Gläubigern und Schuldnern noch um ein Vielfaches größer. Einige Ökonomen argumentieren, dass ein Land als souveräner Schuldner gar nicht insolvent werden kann, weil hinter ihm die jetzige und zukünftige Ertragskraft aller seiner Bürger steht, die der Staat besteuern kann, um mit dem Geld seine Schulden zu bedienen. Allerdings übersieht diese Argumentation, dass ein zu hoher Schuldendienst die Ertragskraft eines Landes beeinträchtigt, weil hohe Steuern die privaten Investitionen abwürgen oder zu Unruhen führen könnten, die das Land ins Chaos stürzen.

Daher scheint es sinnvoll, von einer Insolvenz zu sprechen, wenn die Gläubiger nicht mehr damit rechnen, dass das Land seinen Schuldendienst zukünftig noch leistet. Die Risikozuschläge, die das Land dann für neue Kredite am Kapitalmarkt zahlen muss, steigen kräftig, der Zinsdienst wächst schneller als das Sozialprodukt. Allerdings fällt es in der Praxis schwer, diesen Zeitpunkt exakt festzulegen und zwischen Zahlungsunwilligkeit und Zahlungsunfähigkeit eines Staates zu unterscheiden.

Staatliche Souveränität eingeschränkt

Zweitens kann es bei der angestrebten Insolvenzordnung nur um ein Vergleichs- und nicht um ein Konkursverfahren gehen. Der Staat lebt ja anders als ein Unternehmen weiter. Wer soll in diesem Fall der Vergleichsverwalter sein, der den Vergleich durchführt, und wer das Schiedsgericht, das das Verfahren kontrolliert? Beide Instanzen werden gebraucht, aber es gibt sie nicht. Der Internationale Währungsfonds (IWF) in Washington ist häufig Gläubiger oder anderweitig involviert und kann daher weder die eine noch die andere Rolle glaubwürdig über-nehmen. Der Vergleichsverwalter müsste auch, anders als der IWF, Eingriffsrechte ins Management, also in die Politik des Schuldnerlandes erhalten. Dies ist mit der Souveränität von Staaten unvereinbar.

Drittens müsste eine internationale Ordnung „Waffengleichheit“ zwischen Gläubigern und Schuldner herstellen. Gläubigerstaaten bekämen das Recht, einen Antrag auf Eröffnung eines Verfahrens zu stellen, und Schuldnerstaaten würden verpflichtet, einen Antrag auf Verfahrenseröffnung zu stellen. Letzteres könnte Haftungsfragen bei verspäteter oder unterlassener Antragstellung aufwerfen. Auch hier würde die Souveränität der Staaten massiv eingeschränkt.

Angesichts dieser Schwierigkeiten sollten sich die Regierungen darauf konzentrieren, die bereits vorhandenen Mechanismen zu verbessern. Erstens sollten die bestehenden freiwilligen Regelungen im Rahmen des Pariser und Londoner Clubs weiterentwickelt und transparenter gestaltet werden. Zweitens sollten Versuche unternommen werden, die Grenzen der Belastbarkeit einer Volkswirtschaft durch den Schuldendienst über einen längeren Zeitraum mithilfe -neutraler Instanzen abzuschätzen. Ein Zeithorizont von drei bis vier Jahren wie im Falle Griechenlands ist eindeutig zu kurz und birgt die Gefahr, dass der Schuldner „stranguliert“ wird – und die Gläubiger leer ausgehen.

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