Berlin „Was lange währt, wird endlich gut“, behauptet der Volksmund. Beim Lobbyismus und der Lobbyregulierung in Deutschland verhält es sich allerdings eher anders herum. Die Regierung von Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) hätte in den vergangenen vier Jahren in diesen Bereichen vorankommen können. Und danach sah es sogar zunächst aus. Zur Halbzeit der Legislaturperiode konstatierte die Nichtregierungsorganisation Lobbycontrol „eine deutliche Verbesserung“. Doch zwei Jahre später ist der Anfangselan offenbar verpufft.
„Im Lobbyreport 2015 hieß es noch, dass Fortschritte bei der Lobbyregulierung nur in Trippelschritten erfolgten. Nun ist selbst dieser langsame Fortschritt zum Stillstand gekommen“, schreibt der Verein in seiner aktuellen Untersuchung. Der Lobbyreport 2017 lag dem Handelsblatt vorab vor.
Der Bericht bewertet die Politik der Großen Koalition mittels eines Ampelsystems in sechs Bereichen wie Parteienfinanzierung, Lobbytransparenz oder Abgeordneten-Nebentätigkeiten. Die Bewertungsampel zeigt dabei kein Mal Grün (aktuell kein Handlungsbedarf), dafür je dreimal Gelb (leichte Verbesserung) und Rot (großer Handlungsbedarf). Die Koalition habe bei der Lobbykontrolle „politisch versagt“, sagte Timo Lange von Lobbycontrol. „Lobbyismus bleibt in Deutschland weitgehend intransparent und auch im internationalen Vergleich schlecht reguliert.“ Besonders die Union habe notwendige Reformen blockiert. Der SPD sei hingegen das Thema Lobbyregulierung „offensichtlich nicht wichtig genug“ gewesen.
Trotzdem war nicht alles schlecht in den vergangenen vier Jahren. Schwarz-Rot habe bei den Themen Abgeordnetenbestechung, Karenzzeiten für Regierungsmitglieder und der Transparenz von Nebeneinkünften nachgebessert. Allerdings fehle es den Reformen an Biss, kritisierte Lange. Und in anderen Bereichen sei die Koalition indes nicht vorangekommen.
Beispiel: Lobbyregister. Die Lobbywächter bemängeln, dass es nach wie vor weder ein verpflichtendes Register noch ein Mindestmaß an Lobbytransparenz beim Gesetzgebungsprozess in den Ministerien gibt. Wegen fehlender Regelungen steht die Ampel daher auf Rot.
Dabei dauert die Debatte darüber schon einige Zeit. Nur hat die Union dabei stets die Notwendigkeit eines Lobbyregisters bestritten. Der CDU-Bundestagsabgeordnete Bernhard Kaster begründete dies im vergangenen Jahr in einer Parlamentsdebatte unter anderem damit, dass im Bundestag seit 1972 eine öffentliche Verbändeliste geführt werde. Dort seien über 2.200 Interessenvertretungen registriert, immer aktualisiert, transparent sortiert nach Lobbybereichen.
Dass die Opposition dennoch eine gesonderte Registrierung forderte, wies er seinerzeit deutlich zurück: „Welches Bild vermitteln wir den Menschen, wenn wir beständig selbst öffentlich suggerieren, ohne ein Lobbyregister gäbe es im Parlament Andeutungen von Korruption, Klüngelwirtschaft usw.?“, fragte Kaster. „Sie bedienen damit Klischees. Aber Sie schüren auch Vorurteile und stellen die Unabhängigkeit der Kolleginnen und Kollegen infrage. Das geht nicht.“
„Wir reden hier über einen Kriminalfall - nicht über Steuertricks“
Die SPD-Abgeordnete Sonja Steffen stellte sich damals gegen die Auffassung Kasters und meinte, mit einem verbindlichen Lobbyistenregister könne der Lobbyismus auch aus seiner „Schmuddelecke“ herauskommen. Es gehe ja nicht darum, dass sich die Abgeordneten für alle Gespräche, die sie führen, öffentlich rechtfertigen müssen. „Es geht nur darum, dass die Lobbyverbände ihr Anliegen und ihre Hintergründe offenlegen müssen“, sagte die SPD-Politikerin. Es sei für sie nicht erkennbar, inwiefern das freie Mandat von einer solchen Regelung betroffen sein sollte.
Anfang dieses Jahres wollte die SPD dann Nägel mit Köpfen machen und kündigte eine gesetzliche Regelung an. Doch der Plan wurde dann wieder verworfen, da die Union sich querstellte.
Beispiel: Parteienfinanzierung. Aus Sicht von Lobbycontrol bleibt die Parteienfinanzierung „hochgradig intransparent und widerspricht in seiner gegenwärtigen Form dem Sinne des Grundgesetzes“. Die Ampel der Lobbywächter steht deshalb auf Rot.
Und das, obwohl der Bundestag das Parteiengesetz erst im Dezember 2015 reformiert hatte. Aus Sicht von Lobbycontrol aber hauptsächlich deshalb, um den sogenannten „Goldhandel-Trick“ der AfD zu unterbinden. „Das war zwar richtig, aber alle anderen problematischen Aspekte des Parteiengesetzes blieben unberührt“, heißt in dem Report des Vereins. Dies habe zur Folge, dass die Geldgeber der Parteien weiterhin größtenteils anonym blieben.
Die Kritik kommt nicht von ungefähr. Wie immer wieder bei Parteitagen zu sehen, machen viele sponsernde Unternehmen und Verbände etwa in Parteitagshallen Werbung. Was die Parteien dafür bekommen, müssen sie nicht offenlegen.
Die SPD-Bundestagsfraktion zeigte sich daher noch im Februar offen für mehr Transparenz bei Parteiensponsoring und in der Gesetzgebung. „Die Öffentlichkeit hat ein Anrecht darauf zu erfahren, wer – direkt oder indirekt – Einfluss auf politische Entscheidungen nimmt“, sagte die Fraktionsgeschäftsführerin Christine Lambrecht seinerzeit. „Vertrauen in die Legitimität staatlicher Entscheidungen setzt Transparenz voraus.“
Beispiel: Dubiose Dividenden-Steuertricks („Cum-Ex“-Geschäfte). Bei dem Thema sei deutlich geworden, „wie Lobbyakteure im Verborgenen an der Entstehung von Gesetzen mitwirken können und dadurch den Staat um Milliarden prellen“, sagte Lobbywächter Lange. Eine „legislative Fußspur“ hätte das womöglich verhindert. „Öffentlichkeit und Parlament könnten damit Lobbyeinflüsse auf Gesetzentwürfe der Regierung kritisch überprüfen“, erläuterte Lange. Da die Politik hier nicht geliefert hat, steht die Lobby-Ampel auf Rot.
Immerhin sind sich Opposition und Koalition im Bundestag wenigstens in einem Punkt einig: Die unter dem Namen „Cum-Ex“ bekannt gewordenen Aktiendeals seien von Anfang an illegal gewesen. Das seien keine Steuertricks pfiffiger Berater, Banken und Anleger, die über Jahre eine vermeintliche Gesetzeslücke ausgenutzt hätten. Das war es dann aber mit Gemeinsamkeiten im Untersuchungsausschuss des Bundestages zu einem der wohl größten Steuerskandale.
Zu einem gemeinsamen Abschlussbericht konnten sich die Parteien nicht durchringen. Zu groß sind die Differenzen – nicht nur bei der Schadensumme, sondern auch bei den Schlussfolgerungen. Linke und Grüne legen jeweils ein eigenes Resümee vor, Union und SPD ihre gemeinsame Sicht der Dinge – mit Entlastung auch der Verwaltung. Schließlich stellten sie in besagter Zeit die Finanzminister – erst Peer Steinbrück (SPD), dann Wolfgang Schäuble (CDU).
Einen Regelungsbedarf sieht aber trotz der Tragweite des Skandals niemand. Zumal das, was da passiert ist, sowieso rechtswidrig war. „Wir reden hier über einen Kriminalfall – nicht über Steuertricks“, sagte etwa Gerhard Schick von den Grünen. Und auch Andreas Schwarz von der SPD ist sich sicher: „Cum-Ex“ mit Leerverkäufen sei immer illegal gewesen. „Eine Gesetzeslücke hat insoweit nicht bestanden.“
Aus Sicht von Lobbycontrol muss der Cum-Ex-Skandal Konsequenzen haben. Zumal, wie bei der Aufklärung herauskam, wohl eine Lücke im Jahressteuergesetz 2007 die Cum-Ex-Praxis nur unzureichend unterbunden hat. Dieser Fehler wurde zunächst nicht entdeckt. Pikant ist in diesem Zusammenhang, dass sich das Bundesfinanzministerium nach den Worten eines ehemaligen Referatsleiters bei der Aufklärung der Cum-Ex-Geschäfte auch auf den Bankenverband verlassen hat. Erschwert worden sei dies auch durch eine permanente Personalknappheit.
Für die Lobbywächter liegt damit auf der Hand, dass mehr Transparenz in der Gesetzgebung, eine „legislative Fußspur“, den Skandal womöglich verhindert hätte. Der Bundestag hätte das Gesetz und seine Begründung wohl weitaus kritischer geprüft, heißt es im Lobbyreport 2017. Vermutlich hätte auch das Finanzministerium selbst genauer hingeschaut. Und: „Es wäre ein Anlass gewesen, selbstkritisch zu fragen, ob es ausreichend ist, sich bei einer solch komplexen Thematik allein auf die offensichtlich interessengeleitete „Expertise“ der betroffenen Branchenverbände zu verlassen.“
Demokratie in Gefahr?
Beispiel: Dieselgate. Einen der größten Lobbyskandale der Wahlperiode nennt Lobbycontrol das, was Mitte September 2015 seinen Lauf nahm. Damals wurde bekannt, dass der Volkswagen-Konzern seine Autos für die Abgasmessungen manipulierte. Die Affäre betrifft nicht nur VW, sondern zahlreiche deutsche Autohersteller. Sie alle haben mithilfe von Abschalteinrichtungen bei der Abgasmessung getrickst und betrogen. Aus dem ursprünglichen VW-Skandal wurde die sogenannte Dieselgate-Affäre. Die betrifft aber nicht nur die Autoindustrie, sondern ebenso Regierung und Behörden.
Ein Untersuchungsausschuss im Bundestag sollte die Verantwortlichkeiten klären, selbst Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) wurde geladen und musste Rede und Antwort stehen zu der Frage, ob Bundesregierung und Behörden nicht scharf genug hingeschaut hätten, um Schadstoff-Betrug bei Millionen Autos auf die Schliche zu kommen?
Merkel bestritt ein Versagen deutscher Behörden im Zusammenhang mit dem VW-Dieselskandal und betont zugleich: „Ich sehe keine strukturelle Veränderungsnotwendigkeit.“ Das Fehlverhalten liege nicht beim Staat, sondern bei VW.
Die Fraktionen von Koalition und Opposition kamen nach der Befragung der Kanzlerin zu gegensätzlichen Bewertungen. Der CDU-Abgeordnete Ulrich Lange sagte, es sei klar, dass Merkels Termin in Kalifornien kein Lobbytermin für die Autoindustrie gewesen sei. Hintergrund ist ein Gespräch mit dem damaligen Gouverneur Arnold Schwarzenegger 2010 in Kalifornien, bei dem Merkel zu strenge Vorgaben für Dieselautos in den USA moniert haben soll. SPD-Ausschussmitglied Kirsten Lühmann nannte es befremdlich, wenn die Opposition staatlichen Institutionen wie dem Kraftfahrt-Bundesamt die Unabhängigkeit abspreche. Darauf hätten Zeugen und Gutachter keine Hinweise gegeben.
Dagegen betonte der Ausschussvorsitzende Herbert Behrens (Die Linke), es deute auf einen „Fehler im System“ hin, wenn Hinweisen auf ein Fehlverhalten nicht nachgegangen werde. Es bleibe auch der Eindruck, dass die Automobilindustrie einen größeren Einfluss auf die Regierung habe als andere Verbände. Merkel und Ministerien sprächen von einem Vergehen von VW, der Untersuchungsausschuss habe aus seiner Sicht aber etwas anderes belegt. Mit Blick auf Einflussversuche von Lobbyisten auf die Politik, meint Behrens überdies, dass dabei im Kanzleramt ja alle Fäden zusammenliefen. Autobauer seien dort auch gern gesehene Gäste.
Die Lobbywächter warnen in ihrem Bericht, dass die Demokratie durch Fälle wie den VW-Abgasskandal, Schaden nehmen könne, denn sie schürten, wenn auch ihre Aufklärung weitgehend verweigert werde, Misstrauen in die Politik. Die Bundesregierung müsse daher auch ihr enges Verhältnis zur deutschen Autolobby überprüfen.
„Verkehrspolitische Entscheidungen dürfen nicht allein zugunsten einiger finanzstarker Konzerne und aufgrund ihres Drohpotenzials getroffen werden, sondern müssen auch Verbraucher-, Gesundheits- und Umweltschutz in den Mittelpunkt stellen.“ Schärfere Regeln zu Seitenwechseln in der Politik und zur Parteienfinanzierung könnten einen Beitrag leisten, um den Einfluss der Autolobby „zumindest zu dämpfen“. „Passiert das nicht, sind weitere Skandale vorprogrammiert.“
Mit ihren Forderungen steht Lobbycontrol im Übrigen nicht allein da. Der Europarat hatte Deutschland zuletzt Anfang 2015 Empfehlungen gegeben. Er riet zu mehr Mitarbeitern für die Verwaltung des Bundestags, um Transparenzregeln im Umgang mit Lobbyisten durchzusetzen. Eine Einschätzung, inwieweit diese Empfehlungen umgesetzt worden sind, ist aber noch nicht veröffentlicht.
