Düsseldorf Die Bewahrung der Preisstabilität ist der Kernauftrag der Europäischen Zentralbank (EZB). Doch die europäische Schuldenkrise hat die Rolle der Währungshüter verändert. In den letzten Monaten sah sich die EZB bereits zwei Mal gezwungen, massiv zu intervenieren. Zuerst, um die Liquidität des Bankensystems zu sichern, und zuletzt, um die Refinanzierungskosten von Staaten zu dämpfen. Wegen ihrer Feuerwehreinsätze ist Geld in Europa billig wie nie, die Milliardenschwemme für klamme Banken gewaltig - doch es reicht nicht, die Krise lodert unvermindert weiter. Dass die Zentralbank wieder aktiv werden könnte, ist sehr wahrscheinlich, nachdem EZB-Präsident Mario Draghi jüngst erklärt hatte, den Euro um jeden Preis zu verteidigen.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Aufgaben, die die EZB übernommen hat, von ihrem Auftrag noch gedeckt sind. Die Bundesbank zog dies bereits in Zweifel. Das legen zumindest Äußerungen von Bundesbank-Chef Jens Weidmann nahe, der vor kurzem in Berlin erklärt hatte, das Ziel eines stabilen Euros und einer Währungsunion als Stabilitätsunion „werden wir sicherlich nicht erreichen, wenn die europäische Geldpolitik in zunehmendem Maße für Zwecke eingespannt wird, die ihrem Mandat nicht entsprechen“.
Auch in Berlin beäugt man das Treiben der EZB zunehmend kritisch. Politiker von CDU und FDP halten inzwischen sogar eine grundlegende Reform der Zentralbank für nötig. „Notwendig ist eine Neujustierung der Stimmgewichte in allen Entscheidungsgremien der EZB nach den Haftungsanteilen“, sagte etwa der CDU-Abgeordnete und Haushaltsexperte Klaus-Peter Willsch Handelsblatt Online. „Deutschland als Hauptgläubiger muss in allen Fragen ein Vetorecht bekommen.“ Willsch begründete seine Forderung damit, dass sich die Zentralbank unter ihrem Präsidenten Mario Draghi von ihrem eigentlich Mandat, Geldwertstabilität im Euro-Raum sicherzustellen, weit entfernt hat. „Die EZB mutiert unter Draghi entgegen europäischem Verfassungsrecht leider zum Staatsfinanzierer und zur Bad Bank.“
Ähnlich äußerte sich der Finanzexperte der FDP-Bundestagsfraktion, Frank Schäffler. Im Frühjahr 2010 habe im Zuge des ersten Griechenland-Rettungspakets eine „stille Währungsreform“ stattgefunden, in deren Zentrum eine veränderte Geldpolitik der EZB gestanden habe. „Die Regeln sind zwar formal noch vorhanden, in der Praxis jedoch bis zur Unendlichkeit zerstört“, sagte Schäffler Handelsblatt Online. Deutschland müsse daher gegen den fortgesetzten Rechtsbruch der EZB klagen. „Gleichzeitig braucht es eine Reform des Abstimmungsmodus im EZB-Rat“, unterstrich das FDP-Bundesvorstandsmitglied. „Dass Zypern und Malta genauso viel Stimmen haben wie Deutschland ist ein schwerer Konstruktionsfehler.“
Der SPD-Haushaltsexperte Carsten Schneider forderte eine Rückbesinnung der EZB auf ihre Kernaufgabe der Preisstabilität in der Euro-Zone. „Keinesfalls sollte sie die Staatsfinanzierung übernehmen, wie das bisher schon indirekt durch die Anleihenkäufe geschieht“, sagte Schneider Handelsblatt Online. „In Krisenfällen, also bei Marktversagen, müssen dafür eigene Rettungsmechanismen zur Verfügung stehen.“ Schneider lehnt es zudem ab, dass der EZB die Bankenaufsicht übertragen wird. „Durch die Kreditvergabe an die Banken, die mit Wertpapieren darunter auch Bankschuldverschreibungen abgesichert werden, ist sie kein unabhängiger Beteiligter“, sagte er. „Der Eindruck, dass hier ein Krake nach der Macht greift, sollte nicht noch verstärkt werden.“
Ökonomen uneins über EZB-Reform
Die Vorbehalte Schneiders kommen nicht von ungefähr. Die unabhängige EZB als Kontrollbehörde für Großbanken und mit EU-Hilfen gestützte Institute - was plausibel klingt, wirft in der Praxis etliche Fragen auf: „Die EZB ist für die Geldversorgung und die Preisstabilität im Euroraum zuständig. Ihre Einbindung in die Bankenaufsicht würde ihre Unabhängigkeit untergraben“, meint etwa auch der Bankenverband VÖB. Zudem ist die Notenbank nur für die 17 Eurostaaten zuständig und kann schon von daher keine Aufsicht über alle Banken in der Europäischen Union ausüben.
Schon die Einrichtung der europäischen Bankenaufsicht EBA zum Jahresstart 2011 machte die Probleme einer grenzüberschreitenden Bankenaufsicht deutlich: Die Londoner Behörde hat kaum Durchgriffs- und Weisungsrechte gegenüber nationalen Banken. Maßgeblich sind nach wie vor die nationalen Aufseher, in Deutschland Bafin und Bundesbank. Dass die EBA bei Krisentests Vorgaben bisweilen willkürlich änderte, hat das Ansehen der jungen Behörde zusätzlich ramponiert.
Ähnlich könnte der EZB blühen, wenn ihr Mandat in diese Richtung erweitert werden sollte. Das Image der Währungshüter hat ohnehin gelitten in der letzten Zeit. Ob sich aber die Politik mit ihrem Wunsch nach einer radikalen Reform durchsetzen kann, ist fraglich. Der Unions-Finanzexperte Klaus-Peter Flosbach (CDU) hält davon reichlich wenig. Die entscheidende Aufgabe der EZB sei und bleibe die Wahrung der Preisstabilität. Das gelte auch und gerade in der Krise. „Die Instrumente, die der EZB für eine stabilitätsorientierte Geldpolitik zur Verfügung stehen und die geltenden organisatorischen Regelungen sind ausreichend und angemessen“, sagte Flosbach Handelsblatt Online. „Einen Reformbedarf sehe ich nicht.“
Der Schlüssel zur Überwindung der Krise liege zudem nicht bei der EZB, sondern bei den Mitgliedstaaten, betonte der Bundestagsabgeordnete. „Sie müssen die Maßnahmen ergreifen, um ihre Haushalte zu konsolidieren und ihre Wettbewerbsfähigkeit wieder herzustellen.“ Um die Wirtschafts- und Währungsunion dauerhaft tragfähig zu machen seien überdies neue Regeln für die Mitgliedstaaten unerlässlich. „Mit der Stärkung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und der Einigung auf den Fiskalvertrag sind erste Schritte zu einer Verpflichtung der Staaten zu soliden Staatsfinanzen gemacht“, sagte Flosbach. Wichtig sei nunmehr, diese Verpflichtung jetzt auch umzusetzen.
Bei Ökonomen stoßen die Forderungen nach einer EZB-Reform auf ein geteiltes Echo. Der Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft, Michael Hüther, verteidigte die Krisenpolitik der EZB, der Wirtschaftsprofessor an der Fachhochschule Worms, Max Otte, äußerte scharfe Kritik. „Die EZB ist nicht die Bundesbank Nr. zwei“, betonte Hüther. Sie sei als Notenbank einer Währungsunion mit anderen politischen Strukturen konfrontiert und die Finanzmarktabhängigkeiten seien andere. „Als einzige wirklich funktionsfähige Institution der Euro-Zone wird sie automatisch vor andere Herausforderungen gestellt“, gab der IW-Chef zu bedenken. Das schließe auch den gelegentlichen Kauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt ein, wenn dadurch die Liquiditätsversorgung und die Funktionsfähigkeit einzelner Märkte gesichert werden könnten. „Damit wird sie noch nicht zur Bad Bank und auch nicht zum Staatsfinanzierer“, sagte Hüther.
Immense Haftungsrisiken für Deutschland
Ökonom Otte sagte demgegenüber Handelsblatt Online, es bleibe der EZB in der aktuellen Krise nicht viel anderes übrig, als auch Staatsfinanzierer und Bad Bank zu sein, um „Kettenreaktionen und Schlimmeres“ zu verhindert. Sie interveniere also, wenn auch in kleinerem Rahmen, wie die US-Notenbank Fed, die Bank of England und die Bank of Japan. Otte plädierte für eine Reform der EZB, die er für „juristisch relativ einfach, politisch aber sehr schwer“ umsetzbar hält. „Die Stimmgewichtung müsste sich, wie beim IWF, an der Wirtschaftskraft der einzelnen Länder orientieren“, sagte er. Zudem müsse das Problem der Target-II-Salden gelöst werden. „Bei Überschreitung gewisser Grenzwerte, müssten die von den Ländern zu zahlenden Zinsen progressiv ansteigen.“ Target II dient als Verrechnungssystem der europäischen Zentralbanken für grenzüberschreitende Zahlungen innerhalb des Euro-Systems.
Auf das Target-Problem hatten auch schon der CDU-Politiker Willsch und der SPD-Haushälter Schneider hingewiesen. Deutschland hafte nicht nur für die Politik beschlossenen Hilfspakete und Rettungsschirme, "sondern mit noch viel größeren Summen für die Transaktionen der Europäischen Zentralbank", sagte Schneider. Die Bundesrepublik stehe neben 310 Milliarden Euro für Griechenland-Pakete und Rettungsschirme auch für Zentralbank-Transaktionen in Höhe von über 700 Milliarden Euro ein.
Zentrales Problem der von Schneider kritisierten Haftungsrisiken sei eine unzureichende demokratische Legitimation der EZB. Die Zentralbank treffe ihre Entscheidungen auf "völlig intransparente und undemokratische Weise". Im Zentralbankrat habe Deutschland nur eine Stimme wie kleine Mitgliedsländer der Eurozone auch und könne deshalb überstimmt werden.
Hintergrund der Kritik Schneiders sind die Forderungen der Bundesbank aus dem europäischen Zahlungsverkehr-System Target II. Diese sind im Laufe der Finanz- und der Eurokrise dramatisch angestiegen. Ende Juli beliefen sich die Forderungen der Bundesbank auf 727,2 Milliarden Euro. Im Juli 2007 betrugen diese noch 20,6 Milliarden Euro. Zuvor lagen die Bundesbank-Forderungen nur selten über dieser Schwelle.
Bundesbank-Forderungen aus Target 2 kommen durch grenzüberschreitende Zahlungsgeschäfte zustande. Die EZB funktioniert als zentrale Koordinationsstelle innerhalb des Zahlungssystems. Angeschlossen sind unter anderem die Notenbanken von Euroländern und anderer EU-Staaten, über die nationale Geschäftsbanken oder Sparkassen indirekt teilnehmen.
EZB-Eingriffe dauerhaft nicht möglich
Kauft ein griechisches Bauunternehmen etwa einen Lkw oder eine Baumaschine in Deutschland, beauftragt dieses seine Hausbank mit einer Überweisung. Die Bank leitet das Geld weiter über Griechenlands Notenbank an die EZB an die Bundesbank. Von dort aus kommt das Geld auf das Konto des Lkw- und Baumaschinen-Herstellers in Deutschland. Die Hausbank des Herstellers hat dann eine Forderung bei der Bundesbank über Auszahlung dieser Summe, die Bundesbank dann wiederum gegenüber der EZB.
In den vergangenen Jahren wuchsen die Exportüberschüsse Deutschlands gegenüber kriselnden Eurostaaten wie Griechenland. Der renommierte Ökonom Hans-Werner Sinn weist schon seit längerem auf die Risiken aus Target II hin. Sinn kritisiert, dass die Notenbanken in Krisenländern in den vergangenen Jahren die Druckerpressen angeworfen hätten, um die dortige Wirtschaft über Kredite mit Geld zu versorgen. Durch Einkäufe mit diesem Geld in Deutschland entstehen dann Forderungen der Bundesbank gegenüber Target 2. Sinn sieht die Gefahr, dass die Bundesbank Target-Forderungen künftig nicht eintreiben kann.
IW-Chef Hüther wies darauf hin, dass die EZB „kein dauerhaftes Mandat“ für Eingriffe am Anleihemarkt habe und daher die Finanzpolitik nicht aus der Verantwortung gelassen werden dürfe. „Es geht darum, dass die Staaten der Euro-Zone ihre dezentrale Verantwortung in der Haushaltspolitik ernst nehmen.“ Dabei helfe kein europäischer Finanzminister, der ja eine eigene Staatlichkeit der EU voraussetze und damit eine qualitative Verlagerung von Souveränitätsrechten auf die zentrale Ebene. „Das ist auf absehbare Zeit nicht erwartbar, und es ist auch nicht als Ausdruck der Krise wünschbar, weil es aus Sicht der Bevölkerungen kaum Legitimität beanspruchen könnte“, sagte Hüther.
Notwendig sei hingegen eine europäische Finanzaufsicht mit entsprechenden Durchgriffsrechten. „Die EZB wird bei einer weiter glaubwürdigen Verpflichtung der Defizitstaaten zur Haushaltssanierung auch Spielraum haben, Staatsanleihen aufzukaufen“, fügte der Ökonom hinzu. „Allerdings darf sie dabei nicht berechenbar sein, indem sie eine feste Norm vorgibt – beispielsweise ein Zinsniveau von 7 Prozent - als Bedingung für eine Intervention.“
Ob es darüber hinaus neue Spielregeln für die Euro-Länder geben muss, um sie vor neuen Schuldenkrisen zu bewahren, wie das etwa Ex-EZB-Chef Jean-Claude Trichet mal vorgeschlagen hatte, ist umstritten. Unter anderem hatte Trichet angeregt, bei nachhaltigen Schuldenproblemen nationale Zuständigkeiten von den betreffenden Staaten auf die europäische Ebene zu übertragen - etwa Haushaltsentscheidungen. So könne sich ein gemeinsames Finanzministerium um die Haushaltspolitik und Wettbewerbsfähigkeit ebenso kümmern, wie um den Finanzsektor sowie die EU in den internationalen Institutionen vertreten.
„Der Euro muss eine atmende Währung werden“
Der CDU-Politiker Willsch ist überzeugt, dass das nicht funktionieren wird. „Die Franzosen werden ja entgegen der Ratsbeschlusslage den Fiskalpakt mit Schuldenbremse nicht in ihre Verfassung aufnehmen, sondern lediglich einfachgesetzlich normieren“, gab er zu bedenken. Man könne zudem nicht „umstandslos souveränen Staaten und ihren frei gewählten Parlamenten das Budgetrecht nehmen“. Willsch schlug stattdessen vor, die Politik müsse einfach darauf bestehen, dass der Vertrag von Maastricht und der Stabilitäts- und Wachstumspakt eingehalten würden. „Dieser ist in allen Ländern mit verfassungsrechtlich erforderlicher Mehrheit angenommen worden“, sagte er. „Wer sich nicht daran halten kann oder will, muss den Euroraum verlassen, kann aber EU-Mitglied bleiben.“
Das sieht auch der FDP-Finanzexperte Schäffler so. „Der Euro muss eine atmende Währung werden“, sagte er. „Wer sich nicht an Regel hält, muss sanktioniert werden. Wer es fortgesetzt tut, sollte auch ausgeschlossen werden können. Jedes Mitgliedsland sollte freiwillig aus dem Klub austreten dürfen.“ Dies müsse mit einer „glaubhaften“ Nichtbeistandsklausel verbunden werden.
SPD-Haushälter Schneider sprach sich für eine stärkere politische Integration aus, die letztlich zu einer gemeinsamen Fiskalpolitik führe. „Zentrale Merkmale einer solchen gemeinsamen Fiskalpolitik sind harmonisierte Steuersätze und eine Festlegung von Ausgaben- und Verschuldungsobergrenzen für die nationalen Haushalte“, erläuterte er. „Für die Umsetzung dieser Fiskalpolitik könnte ich mir die Stärkung und Zusammenführung des heute zuständigen Kommissars mit dem Vorsitz der Eurogruppe vorstellen.“ Wenn diese neuen effektiven Kontrollregeln umgesetzt seien, könne es auch eine gemeinschaftlich garantierte Schuldenaufnahme geben, die die Staaten der Eurozone vor den Launen des Kapitalmarktes schützt. Ein solch weitreichender Transfer von Souveränität auf die europäische Ebene sei in Deutschland aber nur mit einer neuen Verfassung möglich. „Über eine solche Verfassung, die die Grundlage für ein gefestigtes Europa ist, kann nur in einer Volksabstimmung entschieden werden“, betonte der SPD-Politiker.
Doch vor all diesen neuen Spielregeln steht noch die Frage, wie die zukünftige Rolle der EZB aussehen wird. Schneider konstatiert nüchtern, dass die Zentralbank noch jung und doch schon in tiefem Fahrwasser sei. Sie erfülle - notgedrungen - politische Aufgaben. Die Geldwertstabilität sei nur noch ein Teilaspekt ihrer derzeitigen Einsatzgebiete. Schneider sieht die EZB daher auf einem schmalen Grat, der ihre Glaubwürdigkeit stark beeinträchtigt habe. „Die deutsche Bundeskanzlerin hat dieser Beschädigung hilf- und tatenlos zugesehen“, kritisierte der SPD-Politiker. Inzwischen sei die EZB die größte Bad Bank Europas und der Kreditgeber der letzten Instanz.
Und es könnte nach Einschätzung Schneiders noch schlimmer kommen. „Durch die Handlungsunwilligkeit der deutschen Bundeskanzlerin könnte die EZB sehr bald in die Lage gedrängt werden, ihre Anleiheankäufe auszuweiten“, sagte er. Weil sie das ohne Kontrolle und gleichzeitig nur ohne Auflagen für die betroffenen Länder tun könne, sei dies nicht akzeptabel. Es sei vor allem nicht ihr Auftrag. „Auch für die EZB muss gelten: An Verträge und Gesetze gilt es sich zu halten“, sagte Schneider.
