Denkfabrik: Warum totale Transparenz nicht funktioniert

Denkfabrik: Warum totale Transparenz nicht funktioniert

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Mehr Transparenz bei der Vergabe öffentlicher Aufträge führt zur Kartellbildung.

Wer erhält einen öffentlichen Auftrag? Diese Verfahren will die EU-Kommission vollständig transparent machen, um die Korruption zu bekämpfen. Das ist gut gemeint, dürfte aber ein anderes Problem mit sich bringen.

Öffentliche Aufträge machen einen ansehnlichen Teil der deutschen Wirtschaftsleistung aus. Sie stehen für rund 14 Prozent unseres Bruttoinlandprodukts; über 250 000 öffentliche Stellen kaufen hierzulande Güter und Leistungen für den Staat ein.

Das bedeutet aber nicht, dass dabei stets wirtschaftlich und untadelig gehandelt wird. Eine gesteigerte Effizienz bei der Auftragsvergabe könnte zugunsten des Steuerzahlers Ausgaben in Milliardenhöhe einsparen. Die Anfälligkeit der Verwaltung für Korruption erfordert es zudem, die Vergabe und das Management öffentlicher Aufträge durch Behörden und Öffentlichkeit prüfen zu können. Der Flughafen Berlin-Brandenburg, das Bahnprojekt Stuttgart 21 oder die Hamburger Elbphilharmonie zeugen davon, zu welchen Unregelmäßigkeiten im Vergabeprozess, zu welchen Zeitverzögerungen und Kostensteigerungen es bei öffentlichen Vergabe- und Planungsprozessen kommen kann.

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Im Mittelpunkt des Vergaberechts in Deutschland und der EU steht seit den Siebzigerjahren das Streben nach Transparenz. Die EU und nationale Gerichte interpretieren die Transparenzauflagen als Mittel zum Schutz der Verfahrensrechte von Firmen, die an öffentlichen Ausschreibungen teilnehmen. Die EU-Kommission hat es daher privaten Bietern erleichtert, gegen eine vermeintlich unlautere Behandlung in Vergabeverfahren juristisch vorzugehen. Dies entlastet unterfinanzierte öffentliche Kontrollinstanzen und erlaubt eine Selbstkontrolle des Marktes.

Zu den Autoren

  • Vitali Gretschko

    Vitali Gretschko leitet die neue Forschungsgruppe Marktdesign am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim.

  • Albert Sanchez

    Albert Sanchez ist Senior Lecturer of Law an der Universität Bristol.

Das aber reicht vielen Experten nicht aus. Die Transparenz öffentlicher Vergabeverfahren soll weiter erhöht werden. Die EU-Kommission plant, spezielle Vergaberegister über den gesamten Verlauf öffentlicher Ausschreibungen anzulegen. Spätestens 2018 soll es so weit sein. Durch die neuen Register würden alle Vergabedokumente im Internet kostenfrei für jedermann und zu jeder Zeit zugänglich. Dies gilt für die technischen Dokumente, die hochsensible Produktinformationen beinhalten können, aber auch für die Gebote der Unternehmen.

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Ergibt das uneingeschränkt Sinn? Zweifel sind angebracht. Im Namen der Transparenz würden nach der Vergabe die Bedingungen und Preise für öffentliche Aufträge offengelegt und Bietern vertrauliche Marktinformationen wie die gebotenen Preise und technischen Dokumente ihrer Konkurrenten bereitgestellt.

Gefahr von Preisabsprachen

So wird es möglich, dass öffentliche Auftraggeber unwissentlich den Wettbewerb schädigen und Kartelle begünstigen. Kartelle gründen sich häufig auf Preisabsprachen. In einem stabilen Kartell müssen dessen Mitglieder die Einhaltung von Kartellstrategien überprüfen und Abweichungen bestrafen können – was durch Vergaberegister erheblich vereinfacht würde, da ersichtlich wird, ob ein Kartellmitglied sich an die Preisabsprache hält oder nicht. Kartelle aber sind volkswirtschaftlich schädlich, da sie zu höheren Preisen und geringerer Produktqualität führen. Die große Zahl an Fällen von Angebotsabsprachen auf öffentlichen Vergabemärkten zeigt, welch ernstes Problem Kartelle auch in Deutschland darstellen.

Um es klar zu sagen: Transparenz ist wichtig, aber exzessive Transparenz kann kontraproduktiv sein. Nicht ohne Grund enthält die EU-Richtlinie zur öffentlichen Beschaffung einige Ausnahmen von bestehenden Transparenzregeln. Hier sollte die Politik für mehr Rechtssicherheit sorgen und die bestehenden Regeln konkretisieren.

Die höchsten Kartellstrafen der EU-Kommission

  • 824 Millionen Euro

    Die EU-Kommission bestraft 2013 mehrere Finanzinstitute wegen der Manipulation von Zinssätzen wie dem Libor.

  • 832 Millionen Euro

    Die EU-Kommission bittet 2007 das „Fahrstuhl-Kartell“ zur Kasse. Führende Konzerne hatten sich zwischen 1995 und 2004 den Markt in Deutschland, Belgien, Luxemburg und den Niederlanden aufgeteilt und vereinbart, wer einen Auftrag bekommen soll.

  • 953 Millionen Euro

    Sechs Autozulieferer haben jahrelang die Preise für Wälzlager künstlich hochgehalten. Die Strafe wird 2014 verhängt.

  • 1,19 Milliarden Euro

    Europäische Autobauer haben jahrelang zu viel für Windschutzscheiben und andere Teile aus Glas gezahlt. 2008 bestraft die EU-Kommission vier internationale Autoglas-Hersteller wegen illegaler Preisabsprachen.

  • 1,4 Milliarden Euro

    Die EU-Kommission verhängt die bisher höchste Strafe 2012 gegen führende Hersteller von Fernseh- und Computerbildschirmen. Die Unternehmen hatten ein Bildröhren-Kartell gebildet.

Zudem sollte sie beim Aufbau der neuen Onlinevergaberegister einen differenzierten Ansatz wählen. Solche Register können zwar einen Beitrag leisten, bei der öffentlichen Auftragsvergabe den Aufsichtsorganen und Rechnungshöfen die Kontrolle zu erleichtern. Das bedeutet aber nicht, der Öffentlichkeit und allen Marktteilnehmern einen Echtzeitzugang zu den Detailinformationen zu gewähren. Sinnvoller sind Regeln, die den jeweiligen Grad und Zeitpunkt des Zugangs für den Privatsektor, die akademische Welt und die breite Öffentlichkeit bestimmen. Ein verzögerter Zugang zu Informationen würde Kartelle destabilisieren. Firmen, die von den Kartellstrategien abweichen, könnten dann länger von Abweichungsgewinnen profitieren, sodass die Abweichung profitabler würde.

Wer hingegen die totale Offenlegung von Vergabeprozessen fordert, riskiert negative Folgen für Wirtschaft und Verbraucher – verzerrte Preise, geringere Qualität und erhöhte Kosten für die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts.

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