Denkfabrik: Warum wir eine Insolvenzordnung für Staaten brauchen

kolumneDenkfabrik: Warum wir eine Insolvenzordnung für Staaten brauchen

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Kolumne

Die Euro-Zone braucht sowohl eine Institution, die Sanktionen wirksam durchsetzen kann, als auch einen Mechanismus zum Umgang mit Pleitestaaten.

Die Europäische Währungsunion leidet unter einem zentralen Konstruktionsfehler. Der Maastricht-Vertrag enthält eine „Nicht-Beistandsklausel“, die verhindern soll, dass Mitgliedstaaten ihre Schuldenprobleme durch Transfers anderer Länder lösen. Dies bedeutet entweder, dass fiskalische Probleme bereits im Vorfeld verhindert werden müssen – hierzu sollen der Stabilitäts- und Wachstumspakt und der Fiskalvertrag dienen – oder dass Schulden eben nicht zurückgezahlt werden, wenn ein Staat die Last nicht mehr tragen kann.

Allerdings gibt es bisher keine Institution, die Regeln zur fiskalischen Disziplin wirksam durchsetzen kann. So wurden die vielfachen Verstöße gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt kaum sanktioniert. Eine staatliche Insolvenz ist ebenfalls nicht vorgesehen. Zudem suggeriert die Bankenregulierung, dass Anleihen staatlicher Gläubiger im Euro-Raum risikolos seien, da diese weder mit Eigenkapital unterlegt werden müssen noch der Regulierung von Großkrediten unterliegen.

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Zur Person

  • Isabel Schnabel

    Schnabel, 44, ist Professorin für Volkswirtschaftslehre und Financial Economics an der Universität Mainz und seit 2014 Mitglied des Sachverständigenrats (SVR).

Diese Inkonsistenz setzte erhebliche Fehlanreize hin zu einer übermäßigen Staatsverschuldung und einer zu engen Verflechtung zwischen Banken und Staaten. Die Renditen von Staatsanleihen spiegelten vor der Krise die zugrunde liegenden Risiken nur unzureichend wider. Länder wie Italien, Griechenland und Portugal konnten sich ähnlich günstig finanzieren wie Deutschland. Die Nicht-Beistandsklausel war offensichtlich nicht glaubwürdig.

In der Euro-Krise mussten die Investoren jedoch feststellten, dass sich die Solvenz der Euro-Staaten sehr wohl unterscheidet – und dass sich ein Zahlungsausfall eines Euro-Staates nicht ausschließen lässt. Die Risikoprämien zogen kräftig an. Zwar konnte die Ankündigung unbegrenzter Staatsanleihekäufe durch die Europäische Zentralbank (EZB) die Märkte beruhigen. Mit Ausnahme Griechenlands weisen die Zinsen der Mitgliedstaaten seitdem keine nennenswerten Risikoprämien auf. Doch die staatlichen Schulden sind in den meisten Ländern weiter gestiegen.

Was ist also zu tun? Um die Konstruktionsfehler der Euro-Zone zu beseitigen und die Glaubwürdigkeit der Nicht-Beistandsklausel wiederherzustellen, muss es möglich sein, die Schulden eines Mitgliedstaats umzustrukturieren, ohne den gesamten Währungsraum infrage zu stellen. Hierzu sind – ähnlich wie im Bankwesen – klar strukturierte Verfahren erforderlich, die eine Beteiligung privater Gläubiger ermöglichen. Nur durch eine Korrektur der Fehlanreize können künftige Krisen vermieden werden.

Der Einführung eines Insolvenzregimes stehen zwei Hürden entgegen. Zum einen erschweren die hohen Bestände vieler Banken an inländischen Staatsanleihen eine Umschuldung, da der Ausfall von Staatsschulden den Bankensektor in Bedrängnis bringen könnte. Zum anderen könnte die Einführung eines Insolvenzregimes die Finanzmärkte destabilisieren – nämlich dann, wenn Investoren die Risiken der hohen Altschuldenbestände aufgrund des Umschuldungsrisikos neu bewerten.

Um die erste Hürde zu überwinden, muss die Privilegierung von Staatsschulden in der Bankenregulierung aufgehoben werden. Das primäre Ziel sollte dabei sein, die Klumpenrisiken in den Bankbilanzen zu reduzieren. Dies ließe sich durch eine Anwendung von Großkreditregeln auch für Forderungen gegenüber Staaten erreichen. Politisch ist eine solche Reform hochumstritten, die meisten Ökonomen hingegen erkennen ihre Notwendigkeit an.

Von Grexit bis Graccident - die wichtigsten Begriffe zur Schuldenkrise

  • Grexit

    Der Kunstbegriff wurde aus den englischen Worten für „Griechenland“ (Greece) und „Ausstieg“ (Exit) gebildet - gemeint ist ein Ausstieg oder Rauswurf Griechenlands aus der Eurozone. So etwas ist in den EU-Verträgen allerdings gar nicht vorgesehen. Die Idee: Würde Griechenland statt des „harten“ Euro wieder eine „weiche“ Drachme einführen, könnte die griechische Wirtschaft mit einer billigen eigenen Währung ihre Produkte viel günstiger anbieten.

  • Graccident

    Neuerdings wird auch vor einem unbeabsichtigten Euro-Aus der Griechen gewarnt. Das Kunstwort dafür besteht aus Greece und dem englischen Wort für „Unfall“ (Accident) - wobei das Wort im Englischen auch für „Zufall“ stehen kann. Gemeint ist ein eher versehentliches Schlittern in den Euro-Ausstieg, den eigentlich niemand will - der aber unvermeidbar ist, weil Athen das Geld ausgeht. Mittlerweile taucht die Wortschöpfung auch als „Grexident“ auf.

  • Anleihe

    Staaten brauchen Geld. Weil Steuereinnahmen meist nicht ausreichen, leihen sie sich zusätzlich etwas. Das geschieht am Kapitalmarkt, wo Staaten sogenannte Anleihen an Investoren verkaufen. Eine Anleihe ist also eine Art Schuldschein. Darauf steht, wann der Staat das Geld zurückzahlt und wie viel Zinsen er zahlen muss.

  • T-Bill

    Im Grunde handelt es sich ebenfalls um Anleihen - allerdings mit deutlich kürzerer Laufzeit. Während Anleihen für Zeiträume von fünf oder zehn oder noch mehr Jahren ausgegeben werden, geht es bei T-Bills um kurzfristige Finanzierungen. Die Laufzeit solcher Papiere beträgt in der Regel nur einige Monate.

  • Schuldenschnitt

    Manchmal hat ein Staat so viel Schulden, dass er sie nicht zurückzahlen kann und auch das Geld für Zinszahlungen fehlt. Dann versucht er zu erreichen, dass seine Gläubiger auf einen Teil ihres Geldes verzichten. Das nennt man Schuldenschnitt. Dieser schafft finanzielle Spielräume. Allerdings wächst auch das Misstrauen, dem Staat künftig noch einmal Geld zu leihen.

  • Rettungsschirm

    Seit 2010 hatten immer mehr Staaten wegen hoher Schulden das Vertrauen bei Geldgebern verloren. Für sie spannten die Europartner einen Rettungsschirm auf. Er hieß zuerst EFSF, wurde später vom ESM abgelöst. Faktisch handelt es sich um einen Fonds, aus dem klamme Staaten Kredithilfen zu geringen Zinsen bekommen können.

  • Troika

    In der Euro-Schuldenkrise wurde der Begriff für das Trio aus Internationalem Währungsfonds (IWF), Europäischer Zentralbank (EZB) und EU-Kommission gebraucht. Sie kontrollieren die verlangten Reformfortschritte. Im Euro-Krisenland Griechenland ist die Troika deswegen zum Feindbild geworden. In seinem Schreiben an die Eurogruppe spricht Athen nun von „Institutionen“. Auch die Europartner wollen das Wort „Troika“ nicht mehr verwenden. In offiziellen Dokumenten war ohnehin nie die Rede von der „Troika“.

Die zweite Hürde erfordert eine Lösung der Altschuldenproblematik. Ein Abbau der hohen Staatsschulden ist dringend erforderlich. Ein Schuldenabbau lässt sich prinzipiell durch eine Kombination von Sparpolitik und Wirtschaftswachstum erreichen. Allerdings kann sich ein solcher Prozess über viele Jahre hinziehen. Es macht daher Sinn, über alternative Modelle zur schnelleren Reduzierung der Altschulden nachzudenken. Dies könnte etwa ein Schuldenrückkauf unter Verpfändung zukünftiger staatlicher Einnahmen sein.

Zwar kann ein neues Insolvenzregime die aktuellen Probleme nicht lösen. Jedoch würde es die Stabilität des Euro-Raums auf mittlere Sicht erhöhen und das Vertrauen in die Währungsunion trotz notwendiger Übergangsfristen bereits jetzt stärken. Verpasst die Politik die Chance einer grundlegenden Reform, bleibt das System instabil – und die Gefahr neuer Krisen hoch.

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