In seiner aufsehenerregenden Rede hat der französische Präsident Emanuel Macron vieles gefordert, was in den kommenden Monaten noch für viel Zündstoff sorgen wird. Man denke nur an die einigermaßen realitätsfremde Idee des Eurozonen-Budgets. Etwas weniger kontrovers allerdings scheint sein Vorschlag zu sein, die Unternehmensbesteuerung in der Europäischen Union (EU) zu harmonisieren, wenigstens in einem etwas engeren Korridor als bisher üblich.
Dieser Vorschlag muss auch vor dem Hintergrund der Reformpläne des US-amerikanischen Präsidenten Donald Trump gesehen werden, die die hohen Unternehmenssteuersätze in den Vereinigten Staaten (USA) senken will. Denn der französische Präsident beklagt ja keineswegs zu hohe Steuersätze in anderen Mitgliedsländern.
Insofern ist zunächst grundsätzlich festzuhalten, dass eine Harmonisierung nach oben, also hin zu deutschen oder französischen Sätzen, die Wettbewerbsfähigkeit Europas als Investitionsstandort im Vergleich zur USA nicht verbessern dürfte, sofern es dort zur Umsetzung der Steuerreform kommt. Gegeben die bisherige Erfolgsbilanz des US-Präsidenten muss man allerdings nicht allzu viel Sorge haben.
Dennoch lohnt es sich, einmal über die Frage nachzudenken, wie eine Angleichung der Steuersätze für Unternehmen in der EU wirkt.
- Zunächst einmal wirkt es in dem Sinne positiv, dass ein Signal ausgesandt würde, dass die EU sich gemeinsam entwickelt und dass Konvergenz stattfindet. Es würde sozusagen ein Aufholprozess dokumentiert.
- Außerdem würde deutlich signalisiert werden, dass die EU sich nicht in einem internen Wettbewerb um Unternehmen zerfleischen lassen will. Erpressungspotential von Unternehmen könnte so verringert werden.
Allerdings gibt es auch mindestens drei überzeugende Argumente für Steuerwettbewerb.
- Erstens sind Steuern oftmals proportional zu den Leistungen, die die öffentliche Hand damit finanziert; d.h. ein hohes Niveau geht einher mit guter öffentlicher Infrastruktur. Eine niedrige Belastung führt dann zu einer weniger leistungsfähigen Infrastruktur.
- Darüber hinaus führt Wettbewerb zu Lösungen, die ohne Wettbewerb nicht entwickelt würden; das gilt sicherlich auch für den Steuerwettbewerb zwischen Regierungen. Harmonisierung verschenkt dieses Innovationspotential in der Politik.
- Außerdem kann man Harmonisierung auch als Kartellierung begreifen. Denn bei harmonisierten Sätzen könnten Regierungen den Eindruck bekommen, sie müssten sich nicht mehr anstrengen, um Investoren anzuziehen und so etwas für ihre Bevölkerung zu tun. Wettbewerb sorgt der Schläfrigkeit und Gleichgültigkeit vor und ist damit im Sinne der Menschen. Dies wird von Politikern zwar regelmäßig bestritten; aber dies ist nur rational und wird auch von anderen Akteuren im Wettbewerb gerne vorgetragen.
Somit spricht nicht allzu viel für Harmonisierung. Dies gilt, wie oben angedeutet, umso mehr, wenn man sich darüber im Klaren ist, dass Investoren heute nicht auf die EU beschränkt sind, sondern gute Alternativen haben, beispielsweise eben die USA, aber natürlich auch andere europäische (Stichwort Brexit) und außereuropäische Standorte.
Damit ist die Frage aber noch nicht vollständig beantwortet. Denn die gesamte Diskussion um Unternehmens- oder Kapitalbesteuerung leidet unter einer gewissen Einäugigkeit. Es wird so getan, als könnte man international mobiles Kapital leicht besteuern. Schon allein deshalb, damit die Steuerpolitik nicht als sozial verzerrt wirkt. Es darf nicht der Eindruck entstehen, nur Arbeitnehmer zahlten Steuern.
Das Dilemma der Steuerpolitik
Wahrscheinlich ist das Gegenteil der Fall. Der Faktor Kapital zahlt nur wenig Steuern. Allein die Drohung, sich zurückzuziehen, führt häufig zu Steuernachlässen für global tätige Unternehmen. Diese werden entweder in komplexe Ausnahmen verpackt, die das Publikum kaum durschaut, oder sie werden in Form von Ansiedlungsprämien gezahlt.
In diesem Fall geht die Politik mit den Unternehmen eine Art impliziten Vertrag ein: Das international mobile Kapital zahlt Steuern, damit der Anschein der Sozialverträglichkeit bewahrt bleibt, bekommt diese aber in Form von Ansiedlungsprämien oder sonstiger Subventionen zurück. Das ist zwar aus Sicht der Menschen nicht erstrebenswert, aber es sichert wenigstens die Investitionen am Standort. Man muss sich nur die zentralen Aufgabenfelder der Wirtschaftsministerien der Bundesländer ansehen. Sie liegen in der Anwerbung von Unternehmen. Zentrale Instrumente sind Prämien, subventionierte Flächen oder Erschließungen etc. – es geht also immer um finanzielle Vergünstigungen.
Der Nokia-Fall in Bochum vor gut zehn Jahren beleuchtet diese Praxis anschaulich: Ziemlich genau an dem Tag, als die vom Land Nordrhein-Westfalen und Nokia vereinbarte Frist der wirtschaftlichen Aktivität von Nokia (ohne die Subventionen zurückzahlen zu müssen) auslief, gab das Unternehmen die Aufgabe des Standortes und eine Neuinvestition in Rumänien bekannt, zu der es aber nicht mehr kam. Die Empörung war groß, der Zynismus dieser Vereinbarung wurde deutlich.
Man muss davon ausgehen, dass diese Art der Ansiedlungspolitik weltweit stattfindet. Insofern ist es falsch, den Steuerwettbewerb isoliert zu betrachten; der Subventionswettlauf muss ergänzend betrachtet werden. Hiermit gleichen gerade die reichen Mitgliedsländer der EU den vermeintlichen Steuernachteil regelmäßig aus.
Wenn Herr Macron die Harmonisierung und die Vermeidung eines ungesunden Steuerwettbewerbs ernsthaft anstrebt, muss er diese Zahlungen in den Blick nehmen. Sie zu verbieten und dieses Verbot durchzusetzen, erscheint nahezu unmöglich, auf jeden Fall aber komplizierter als die Vereinheitlichung von Steuersätzen. Vielleicht wird es Zeit anzuerkennen, dass man den international mobilen Faktor, der immerhin für Beschäftigung der immobilen Faktoren (dazu gehören ja immer noch einige Unternehmen) sorgt, schlechter besteuern kann als Menschen, die immer an irgendwelche Standorte gebunden sind. Immerhin könnte man sich damit ein wenig beruhigen, dass am Ende die Eigner von Kapital immer Menschen sind. Es wäre dafür aber sicher von Vorteil, wenn die Vermögensverteilung weltweit nicht so ungerecht wäre.
Man erkennt das grundsätzliche Dilemma der Steuerpolitik gegenüber den Unternehmen. Ob der Vorschlag von Emanuel Macron vor diesem Hintergrund wirklich für mehr Gerechtigkeit sorgen würde, bleibt offen.
