Die Kleinstaaterei in der europäischen Banken- und Versicherungsaufsicht geht trotz Finanzkrise weiter. Die EU-Kommission sprach sich gestern dagegen aus, eine zentrale EU-Finanzaufsichtsbehörde zu gründen. "Eine europäische Finanzaufsicht ist politisch nicht durchsetzbar", sagte EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso. Der Kommissionschef schloss sich damit den Bedenken der vom früheren französischen Notenbanker Jacques de Larosière geleiteten Expertengruppe an, die ihren Bericht vergangene Woche vorgelegt hatte.
Stattdessen soll bis 2010 ein dezentrales "Europäisches Finanzaufsichtssystem" entstehen, in dem die nationalen Behörden enger verzahnt sind. Ausgangspunkt dafür sind die drei bereits bestehenden Ausschüsse für Banken, Versicherungs- und Wertpapieraufsicht: Das Committee of European Banking Supervisors (CEBS) in London, das Committee of European Insurance and Occupational Pension Supervisors (CEIOPS) in Frankfurt und das Committee of European Security Regulators (CESR) in Paris. Diese machtlosen Gremien dienen bisher lediglich dem Informationsaustausch.
Das soll sich ändern. Die Ausschüsse sollen mehr Personal bekommen, in Agenturen umgewandelt werden und rechtsverbindliche Standards für die Banken-, Versicherungs- und Börsenaufsicht setzen. Aufgabe der neuen Agenturen soll es auch sein, Lizenzen für Finanzinstitute wie etwa Rating-agenturen zu vergeben. Die Finanzaufsicht selbst soll aber weiter in der Hand der bisher zuständigen nationalen Behörden liegen.
Dieses von der Larosière-Gruppe ausgearbeitete Konzept habe die EU-Kommission "voll und ganz übernommen", sagte Barroso. Das gilt auch für die Idee der Experten, ein Frühwarnsystem zu schaffen, um gefährliche Verwerfungen an den Finanzmärkten rechtzeitig zu entdecken und auszumerzen. Dafür soll ein sogenannter "European Systemic Risk Council" (ESRC) entstehen. Ihm sollen Notenbanker, die Vorsitzenden der drei Aufsichtsagenturen für Banken, Versicherungen und Wertpapiermärkte sowie die EU-Kommission angehören. Die Rolle des neuen Rates bestehe darin, "alle makroökonomischen Risiken" auf den Finanzmärkten der EU zusammenzutragen. Die nationalen Aufsichtsbehörden müssten verpflichtet werden, auf Frühwarnungen des Rates zu reagieren. Der European Systemic Risk Council solle mit dem Europäischen Währungsfonds (IWF), dem Forum für Finanzmarktstabilität und mit der Gruppe der 20 größten Industrie- und Schwellenländer (G-20) eng zusammenarbeiten.
Die EU-Kommission will ihre Vorschläge zur Finanzmarktsaufsicht im Mai konkretisieren und im Herbst Gesetzentwürfe dazu vorlegen. Bereits im kommenden Jahr soll die neue Aufsichtsstruktur arbeitsfähig sein. Die Finanzkrise zwinge zu einem schnellen Vorgehen, sagte Kommissionschef Barroso und mahnte: "Jetzt oder nie".
Larosière und seine Experten hatten dagegen vorgeschlagen, das Europäische Finanzaufsichtssystem schrittweise bis 2012 aufzubauen. Damit orientierten sie sich wohl am erfahrungsgemäß schleppenden Verlauf der Finanzmarktgesetzgebung in der EU. Seit über einem Jahr streitet die EU über die Solvency-II-Richtlinie, die erste Schritte zu einer Gruppenaufsicht für Versicherungen bringen soll. Mitgliedstaaten, Europaparlament und Kommission fiel es bisher auch sehr schwer, eine gemeinsame Linie zur Bankenaufsicht zu finden. Sie sind im neuen Entwurf zu den Eigenkapitalrichtlinien der Banken (Capital Requirement Directive CRD) enthalten.
Die Pläne der EU-Kommission für die Reform der Finanzaufsicht in Europa sind in Deutschland auf geteiltes Echo gestoßen. Die CDU/CSU kritisierte den Vorschlag, die europäischen Ausschüsse der Banken-, Versicherungs- und Wertpapieraufseher zu EU-Behörden mit mehr Entscheidungskompetenzen aufzuwerten. "Das sehen wir kritisch", hieß es in der Union. Zwar müsste die Zusammenarbeit der europäischen Aufsichtsbehörden weiter gestärkt, doch letztlich bei der Europäischen Zentralbank gebündelt werden.
Nach Ansicht des Bundesverbands deutscher Banken geht die EU-Kommission nicht weit genug. So spricht sich der BdB dafür aus, Kompetenzen für die Beaufsichtigung EU-weit tätiger Institute auf eine zentrale Aufsicht zu konzentrieren. Das würde für die Unternehmen eine spürbare Erleichterung bedeuten. Die EU-Kommission sieht dagegen keine Chance, eine einheitliche europäische Aufsichtsbehörde mit unmittelbaren Befugnissen zu installieren.
Interessenvertretungen wie der Deutsche Sparkassen- und Giroverband sowie der Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisebanken(BVR) begrüßen dagegen den Verzicht auf eine einheitliche Aufsicht, halten jedoch eine intensivere Kooperation der nationalen Aufseher für erforderlich.
Die Empfehlungen der "Larosière-Gruppe" seien "vernünftige Vorschläge, die auf bestehenden Strukturen aufbauen und so mehr oder weniger Konvergenz und bessere Absicherung der Stabilität des Finanzsystems erreichen wollen", sagt Gerhard Hofmann, früher Abteilungsleiter Bankenaufsicht der Bundesbank und heute Mitglied des Vorstands im BVR, dem Spitzenverband der genossenschaftlichen Kreditwirtschaft.
Wie andere Kenner der Brüsseler Szene geht auch Hofmann davon aus, "dass die Kommission den Bericht eng begleitet hat und deshalb im Vorfeld unrealistische Vorschläge vermeiden konnte". Denn nach den Rückzugsgefechten in Sachen Solvency II und der Capital Requirement Directive (CRD) gebe es kaum Anlass zu größerem Optimismus. In beiden Fällen hatte die EU-Kommission vorgeschlagen, dass die Aufsichtsbehörden im Heimatland eines grenzüberschreitend tätigen Konzerns mehr Befugnisse bei der Aufsicht erhalten. Doch dafür fand sich im EU-Finanzministerrat keine Mehrheit. Vor allem die kleinen EU-Staaten waren dagegen. Sie fürchten, die Kontrolle über die Tochtergesellschaften großer Banken und Versicherungen zu verlieren, weil deren Zentralen in den großen EU-Staaten sitzen.
Bei der Weltfinanzaufsicht soll nach europäischen Vorstellungen das Forum für Finanzmarktstabilität eine führende Rolle spielen. Auch sollten die nationalen Aufsichtsbehörden so schnell wie möglich globale Gremien bilden, hießt es im Larosière-Bericht. Der IWF solle die Aufgabe übernehmen, gefährliche Risiken auf den Weltfinanzmärkten zu erforschen und frühzeitig davor zu warnen. Die Mitgliedstaaten müssten den IWF dafür finanziell besser ausstatten.
