ZÜRICH. Wenn sich die Staats- und Regierungschefs der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer am Wochenende in Toronto treffen, ist es anderthalb Jahre her, dass die selbst ernannte Weltwirtschaftsregierung eine umfassende Reform des globalen Finanzsystems angekündigt hat. Doch bereits vor dem Beginn des G20-Gipfels ist die Einigkeit verflogen, zu der die Krise die Staatengemeinschaft damals zusammengeschweißt hatte.
Etwa zur selben Zeit wie die Staatslenker trafen sich im November 2008 insgesamt 15 Wirtschaftswissenschaftler in einem Ferienresort am Squam Lake in New Hampshire. Dabei waren nicht nur Politveteranen wie der ehemalige Clinton-Berater Martin Baily und der Ex-US-Notenbanker Frederic Mishkin, sondern auch Starökonomen wie Robert Shiller, der den Immobiliencrash in den USA als einer der wenigen seiner Zunft vorausgesehen hatte. Auch sie ließ die Frage nicht los, wie das globale Finanzsystem krisenfester werden kann.
Es ist deshalb kein Zufall, dass die Krisen-Vordenker kurz vor dem G20-Gipfel der staatlichen Krisenmanager jetzt ihren "Squam Lake Report" der Öffentlichkeit vorlegen. Während sich die Politiker bislang nicht auf eine gemeinsame Finanzarchitektur einigen konnten, ist den Wissenschaftlern zumindest ein gemeinsamer Entwurf für eine Finanzreform gelungen. "Wir wollen damit Entscheidungsträger auch außerhalb der USA erreichen", sagte Matthew Slaugher, Ökonomie-Professor am Dartmouth College und einer der Squam-Lake-Autoren.
Wie stark die Vorstellungen innerhalb der G20-Staaten auseinanderlaufen, zeigen die jüngsten Positionskämpfe. So reisen die Europäer mit Forderungen nach einer globalen Transaktionssteuer und einer internationalen Bankenabgabe nach Toronto. Von der sogenannten "Tobin Tax" halten die Amerikaner nichts, gegen eine Bankenabgabe haben Kanada, Japan und Australien bereits ihr Veto angekündigt.
Flickenteppich als Bettvorleger
Deutschland will ungedeckte Leerverkäufe an den Finanzmärkten verbieten, hat es aber schon in Europa schwer genug, dafür eine Mehrheit zu bekommen. Auf dem alten Kontinent will man die Banker mit einer Boni-Steuer zur Vernunft bringen, in den USA lässt der Staat die Finger von den umstrittenen Erfolgsprämien. Kurzum: Die Finanzreform droht zu einem unüberschaubaren Flickenteppich zu werden, den die Banker bestenfalls als Bettvorleger benutzen. Um den Schlaf wird das Gewirr von Regeln, Vorstößen und Vorschlägen die Finanzprofis kaum bringen.
Dabei hatte auch die G20-Runde anfangs ihren Blick durchaus auf die richtigen Schwachstellen des Finanzsystems gelegt. US-Präsident Barack Obama hat daran in seinem Brief an seine Kollegen gerade noch einmal erinnert: "Wir müssen unser Bekenntnis zu einer gemeinsamen Reform in Toronto bekräftigen", schreibt Obama. Und er nennt die wichtigsten Eckpfeiler des Vorhabens: höhere Kapital- und Liquiditätsanforderungen, eine bessere Aufsicht für den Derivatehandel und die ordentliche Abwicklung von konkursreifen Großbanken.
Der Financial Stability Board, ein Zusammenschluss von Finanzaufsehern und Notenbankern aus mehr als 20 Ländern, hat dafür zusammen mit dem Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht wichtige Vorarbeiten geleistet. Ausgehend von der Erkenntnis, dass die Aufsicht einzelner Finanzinstitute (microprudential) nicht ausreicht, um neue Krisen zu verhindern, sondern durch eine Überwachung des globalen Finanzsystems (macroprudential) ergänzt werden muss, haben die beiden Gremien eine Blaupause für eine neue Finanzordnung erarbeitet.
Der Ausgangspunkt der Regulierer deckt sich übrigens exakt mit dem der Wissenschaftler. Auch die Squam-Lake-Gruppe geht davon aus, dass eine Finanzaufsicht nur dann effektiv ist, wenn sie auch die systemischen Risiken der Finanzwelt berücksichtigt.
Die Ökonomen gehen sogar noch einen Schritt weiter und fordern, dass in jedem Land nur eine Institution für die Stabilität des Finanzsystems zuständig sein sollte. Die USA und Großbritannien sind bereits auf dem Weg dahin. In Amerika soll die Notenbank die Kontrolle übernehmen, in London hat der neue Schatzkanzler George Osborne gerade die Finanzaufsicht FSA zerschlagen und noch mehr Macht in die Hände der Bank of England gelegt. In Deutschland tut man sich dagegen noch schwer, die Aufgaben zwischen der Bundesagentur für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und der Bundesbank neu zu verteilen.
Einig sind sich Ökonomen und Finanzaufseher auch darin, dass die Banken künftig ihre Risiken selbst tragen müssen und nicht auf den Steuerzahler abwälzen dürfen. Die impliziten und in vielen Fällen inzwischen auch expliziten Staatsgarantien drücken die Risikozuschläge, die Banken auf den Kreditmärkten zahlen müssen, und verbilligen so ihre Kapitalkosten.
Um diesen Kostenvorteil auszugleichen, schlagen die Wissenschaftler höhere Kapital- und Liquiditätspolster für die Finanzinstitute vor. Wobei die Anforderungen mit wachsender Größe der Bank progressiv zunehmen sollen, um den systemischen Risiken der Großbanken Rechnung zu tragen. "Wir müssen die Größe besteuern", fordert auch Willem Buiter. Er war lange Zeit Professor an der London School of Economics und ist heute Chefvolkswirt der Citigroup.
Leider äußern sich bislang weder die Ökonomen noch die Finanzwächter dazu, wie hoch zum Beispiel das Kernkapital für Banken sein muss, um künftige Schocks besser absorbieren zu können. Die Spannbreite reicht von etwa zehn bis weit über 20 Prozent. Bis zum G20-Gipfel im November in Seoul soll es konkrete Vorschläge geben. Die Einführung der Kapitalregeln war ursprünglich für 2012 geplant. Inzwischen deutet sich auf Druck der Bankenlobby jedoch eine Verschiebung an.
Dass auch über die Qualität der anrechenbaren Kapitalpuffer gestritten wird, zeigt, wie sehr hier der Teufel im Detail steckt. Die Squam-Lake-Ökonomen greifen dafür einen Vorschlag auf, der sich auch innerhalb der Finanzbranche zunehmender Beliebtheit erfreut. Und zwar sollen bestimmte Zwangswandelanleihen helfen, im Notfall die Kapitaldecke zu verlängern.
Bei diesen "Contingency Convertibles" - kurz Cocos genannt - handelt es sich um Bonds, die sich von Fremd- in Eigenkapital verwandeln, sobald eine bestimmte Sicherheitsschwelle unterschritten wird. Dadurch werden nicht nur die Aktionäre, sondern auch die Kreditgeber bei einer Schieflage ihrer Bank direkt in die Pflicht genommen. Kanada versucht, dieses Instrument seinen Partnern auf dem Gipfel in Toronto schmackhaft zu machen.
Zerschlagen oder gesundschrumpfen
Nicht weit genug gehen diese Vorschläge Simon Johnson, dem früheren IWF-Chefökonomen und heutigen Wirtschaftsprofessor der US-Eliteuniversität MIT. Für ihn sind Großbanken schlicht zu groß, als dass der Staat sie notfalls fallen lassen könnte. Deshalb fordert Johnson, die Bankenkolosse auseinanderzubrechen und strikte Größenbeschränkungen einzuführen. "Big Finance ist außer Kontrolle geraten und muss gezügelt werden", sagt Johnson.
Obwohl er damit selbst in der Wissenschaft eine Minderheit darstellt, finden seine Argumente doch Gehör in der politischen Debatte. So spricht auch aus dem sogenannten "Volcker-Plan" des ehemaligen US-Notenbankchefs Paul Volcker die gleiche Skepsis gegenüber unkontrollierbaren Großbanken.
Er schlägt die Trennung des riskanten Investment-Bankings vom traditionellen Einlagen- und Kreditgeschäft einer Bank vor. Der US-Senat hat die Idee bereits aufgegriffen, will sie aber noch in der Praxis testen. Für eine Rückkehr zum "narrow banking" plädiert ebenfalls Mervyn King, Gouverneur der Bank of England. Die neue britische Regierung hat eine Kommission eingesetzt, die nun prüfen soll, ob man die Großbanken nicht besser gesundschrumpfen sollte.
Ob eine Finanzreform erfolgreich sein kann, hängt allerdings auch davon ab, wie Notenbanken künftig mit Spekulationsblasen umgehen. Die vormals herrschende Meinung des ehemaligen Fed-Chefs Alan Greenspan, dass Notenbanker allenfalls die Folgen einer Blase mit Zinssenkungen lindern, aber Marktexzesse nicht voraussehen können, ist durch die Finanzkrise bloßgestellt worden.
Im boomenden China hat man an die Greenspan-Doktrin ohnehin nicht geglaubt und längst die Mindestreserven heraufgesetzt, die Banken bei der Zentralbank halten müssen. Selbst Ben Bernanke, Greenspans Nachfolger an der Spitze der Fed, bestreitet nicht mehr, dass man mit besserer Regulierung und frühzeitigen Zinserhöhungen Spekulationsblasen begegnen sollte.
