Denkfabrik: Käufer der letzten Instanz

Denkfabrik: Käufer der letzten Instanz

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Vizepräsident des Instituts für Weltwirtschaft Rolf J. Langhammer

Eine neue Weltfinanzordnung braucht einheitliche Kontrollmechanismen. Doch es ist zweifelhaft, ob sich die Marktakteure globalen Standards unterwerfen, sagt Rolf Langhammer.

Braucht die Welt ein „Bretton Woods II“? Der Ruf nach einer neuen Weltfinanzarchitektur ertönt angesichts der Finanzkrise immer lauter. In Bretton Woods beschlossen 44 Staaten 1944 die Gründung des Internationalen Währungsfonds (IWF) mit einem grenzüberschreitenden Ordnungsrahmen. Etabliert wurde ein System fester, nur in Zeiten fundamentaler Ungleichgewichte zu ändernder Wechselkurse mit einem Gold-Devisenstandard. Der US-Dollar war die Ankerwährung, die USA mussten den Dollar-Preis von Gold konstant halten, während die anderen Zentralbanken bei Bedarf im Devisenmarkt intervenierten, um die Wechselkurse zu fixieren. Der IWF erhielt Gold und Währungsmittel, um die Mitglieder bei Zahlungsbilanzproblemen mit Liquidität zu versorgen.

Der IWF war aber nie ein „lender of last resort“, da ihm zwei Voraussetzungen fehlen. Erstens ein Zugang zu eigenen Mitteln in unbegrenzter Höhe, um im Notfall rasch Liquidität bereitstellen zu können. Und zweitens Eingriffsrechte in die nationale Politik, um die Eigner insolventer privater Finanzinstitutionen zu bestrafen. Das Bretton-Woods-System zerbrach denn auch an einem fundamentalen Vertrauensproblem: Als die Dollar-Reserven ausländischer Zentralbanken drastisch zunahmen, wuchs das Misstrauen, die USA könnten nicht mehr in der Lage sein, zum festgelegten Preis Gold für Dollars herauszugeben, falls alle Zentralbanken ihre Dollar-Bestände auflösen wollen. Die USA durchtrennten die Dollar-Bindung an das Gold und zwangen die Partner, ihre Währungen aufzuwerten. Die Märkte antizipierten daraufhin einen grundlegenden Systemwechsel. Sie setzten gewaltige Spekulationswellen gegen den Dollar in Gang – und brachten das System zum Einsturz.

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Welche Lehren lassen sich aus dem Scheitern von Bretton Woods ziehen? Erstens: Bei grenzüberschreitenden Liquiditätskrisen bedarf es eines „lender of last resort“. Er muss Länder in die Lage versetzen, ihren Schuldendienst in einer Währung zu leisten, die sie selbst nicht schaffen können. Zweitens stehen heute neue Akteure im Mittelpunkt: 2008 geht es vornehmlich um global agierende private Finanzinstitutionen mit Solvenzproblemen. Es müsste daher eine Institution in der Lage sein, Forderungen in den Bilanzen von Banken, die im Markt wegen einer tiefen Vertrauenskrise nicht bewertet und damit nicht gehandelt werden können, vorübergehend aufzukaufen. Drittens muss diese Institution die Eigner insolventer Institutionen sichtbar bestrafen, um „moral hazard“, das vorsätzliche Herbeiführen des Versicherungsfalls, in Grenzen zu halten. IfW-Präsident Dennis Snower hat für diese Institution den Begriff „Käufer der letzten Instanz“ geprägt.

Vier Leitlinien für die Etablierung einer neuen Ordnung

Auf internationaler Ebene müsste eine Einigung auf verbindliche Regulierungs- und Überwachungsstandards erfolgen. Diese Einigung ist wichtig, um einer regulatorischen Arbitrage, das heißt dem Verschieben von Mitteln in das Land mit den höchsten Sicherheitsstandards, entgegenzuwirken. Damit ist man bei der eigentlichen Herausforderung einer globalen Finanzarchitektur – der Krisenprävention und Fixierung von Kontrollmechanismen und Sanktionen gegen fahrlässiges Verhalten. Ziel muss sein, Akteure von vornherein zur Vorsicht in ihren Transaktionen zu veranlassen. Spätestens nach der Asienkrise 1997, der ersten globalen Finanzkrise unter Beteiligung privater Akteure, wäre die Zeit reif für ein Bretton-Woods-II-Abkommen gewesen. Dazu kam es nicht. Lag es daran, dass insolvente Banken nur in asiatischen Schwellenländern zu finden waren und nicht in den Industriestaaten? Oder lag es an der Größe der Herausforderung?

Die Etablierung einer neuen Ordnung muss vier Leitlinien folgen. Erstens muss die Balance zwischen einer glaubwürdigen Definition systemischer Risiken und systemrelevanter Akteure einerseits und der ständigen Nachjustierung dieser Definition im Lichte der Innovationen an Finanzmärkten mit neuen Akteuren und Produkten erreicht werden. Der Innovator ist dem Regulator immer einen Schritt voraus. Um dem Regulator eine Chance zu geben, müssten Solvenzgarantien für systemrelevante Akteure an so harte Bedingungen geknüpft sein, dass die Groucho-Marx-Sicht wirkt, niemals einem Klub angehören zu wollen, der einen als Mitglied akzeptiert. Anderseits muss das Auffangangebot so anziehend sein, dass die Akteure eine Krise nicht verschleppen. Dieses Problem kann nur gelöst werden, wenn sich die Finanzinstitutionen bindend den internationalen Regeln unterwerfen.

Zweitens muss sich die internationale Gemeinschaft entscheiden, ob sie globale Regeln durch Harmonisierung ex ante oder ex post herbeiführt. Bei Ersterer einigt sie sich auf gemeinsame Mindeststandards. Bei Letzterer steht es den Mitgliedern frei, nationale Regeln, die sich auf dem Heimatmarkt bewährt haben, gegenseitig anzuerkennen. Dadurch ergäbe sich in Grenzen ein regulatorischer Wettbewerb. Angesichts der Unterschiede zwischen angelsächsischen und kontinentaleuropäischen Finanzsystemen sehe ich eine Ex-post-Harmonisierung nur auf längere Sicht. Drittens darf es nicht wieder – wie in der Asienkrise – zum Missverhältnis zwischen der Verschuldung in fremden Niedrigzinswährungen und Anlage in der eigenen Hochzinswährung bei gleichzeitiger Wechselkursbindung kommen. Viertens schließlich kann eine globale Finanzarchitektur nicht losgelöst von der realen Handelswelt gesehen werden: Strategische Handelspolitik und Wechselkursprotektionismus können den Nährboden für spätere Finanzmarktkrisen bilden.

Mit Blick auf die Fehlschläge der Vergangenheit bin ich skeptisch, dass die vier Bedingungen erfüllt werden – und wir tatsächlich bald ein „Bretton Woods II“ feiern können.

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