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EU-Haushalt Warum Deutschlands Beiträge zur EU steigen könnten

Die EU steht vor den schwierigsten Haushaltsverhandlungen ihrer Geschichte. Die Bundesregierung befürchtet, dass der deutsche Nettobeitrag nach oben schießt.

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Die Staats- und Regierungschef der 27 EU-Länder beim Gipfel im Juni 2010 Quelle: dpa

So nicht mehr! Darin waren sich alle einig. Als die europäischen Staats- und Regierungschefs im Dezember 2005 die EU-Haushaltsplanung für die Jahre 2007 bis 2013 beschlossen, erklärten sie einmütig, dass die Verhandlungen künftig anders ablaufen müssten. „Europa wird sich umbringen, wenn es so weitermacht“, warnte Wolfgang Schüssel, damals österreichischer Bundeskanzler, nach dem Geschacher, das bis in die frühen Morgenstunden dauerte. Frankreichs Präsident Jacques Chirac sagte offen, wie erleichtert er sei, beim Ringen um die Finanzen 2014 bis 2020 aus Altersgründen nicht mehr dabei sein zu müssen.

Schon im Vorfeld hatten die Staaten monatelang gefeilscht und gestritten. Und damit sich Derartiges nicht wiederholt, vereinbarten die Staatschefs, den EU-Etat gründlich zu reformieren. Die EU-Kommission bekam den Auftrag, neue Ideen für eine gerechtere und effizientere Einnahmen- und Ausgabenstruktur zu erstellen, im Brüsseler Jargon „Budget Review“ genannt. Abgabetermin war – 2008.

Im August 2010 ist das angemahnte Konzept immer noch nicht da. Erst kam die Finanzkrise dazwischen, dann die Schuldenkrise, und zwischendurch wechselte auch noch das Spitzenpersonal in der EU-Kommission. Bald aber soll es so weit sein: Ende September will EU-Haushaltskommissar Janusz Lewandowski ein erstes Vorschlagspaket präsentieren.

Über den Inhalt ist bisher kaum etwas durchgesickert. Aber so viel ist klar: Mit den Vorschlägen der Kommission zur EU-Finanzreform beginnt in Europa ein neuer Grundsatzstreit über Kosten und Nutzen der Gemeinschaft. Gleichzeitig eröffnet das Lewandowski-Papier die Haushaltsverhandlungen für die Finanzperiode 2014 bis 2020, die eigentlich erst im kommenden Jahr beginnen sollten.

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    Der Streit um die EU-Finanzen dürfte alles bisher Gesehene in den Schatten stellen, befürchten Insider. Noch nie fanden Etatverhandlungen unter derart schwierigen Voraussetzungen statt. Dies liegt an der katastrophalen Haushaltslage in Europa, aber auch an der schwierigen politischen Konstellation in der EU. Zum ersten Mal sitzen 27 Parteien am Tisch, und mit Rumänien und Bulgarien sind zwei Länder hinzugekommen, die auf besonders hohe Subventionen hoffen.

    Riesige Umverteilungsmaschine

    Das Problem: Der EU-Haushalt ist eine riesige Umverteilungsmaschine. 80 Prozent des Geldes, das Brüssel erhält, fließen in die Mitgliedstaaten zurück. Aber eben sehr ungleichmäßig: Länder wie Deutschland, Italien, Frankreich, die Niederlande und Großbritannien zahlen deutlich mehr ein, als sie aus der EU-Kasse zurückbekommen. Deutschland etwa hat in den vergangenen zehn Jahren netto rund 70 Milliarden Euro an Brüssel überwiesen.

    Schon vor der Zuspitzung der Finanzkrise, im April 2008, hatte die Bundesregierung Brüssel gewarnt, dass steigende deutsche Beiträge die Bürger gegen die EU aufbringen könnten. „Um die Akzeptanz der Steuer- und Beitragszahler dauerhaft zu gewinnen, muss sichergestellt sein, dass übermäßige Nettobelastungen auch in künftigen EU-Finanzsystemen vermieden werden“, hieß es in einem Schreiben an die Kommission.

    Nun, in Zeiten leerer Kassen, werden die Geberstaaten um jeden Cent feilschen. In den Euro-Ländern liegt das Haushaltsdefizit 2010 ausnahmslos über der im Vertrag von Maastricht erlaubten Marke von drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Für das kommende Jahr verheißen die Prognosen weiterhin katastrophale Werte.

    Staatsschulden bedrohlich in die Höhe geschnellt

    Nicht nur in Problemstaaten wie Griechenland, Italien und Portugal sind die Staatsschulden bedrohlich in die Höhe geschnellt. Frankreich etwa hat Gesamtschulden in Höhe von 84 Prozent des BIPs angehäuft, in Deutschland ist die Situation mit 79 Prozent nicht viel komfortabler. Die Maastricht-Marke liegt bei 60 Prozent.

    Pro Einwohner überweist Deutschland im Jahr zwar nur 263 Euro an die EU, ein erstaunlich niedriger Wert. Angesichts der Sparzwänge und drohenden sozialen Einschnitten will Berlin aber tunlichst den Eindruck vermeiden, Steuergelder beidhändig nach Brüssel zu schaufeln. „Die Anstrengungen für tragfähige und generationengerechte öffentliche Finanzen können auch am EU-Haushalt nicht vorbeigehen“, heißt es im schwarz-gelben Koalitionsvertrag.

    Ähnlich ist die Lage in anderen Staaten. Schon die Debatte um Griechenlandhilfe und Euro-Rettungsschirm hat gezeigt, dass Solidarität in Europa nicht mehr bedeutet, eben mal ein paar Millionen über den Tisch zu schieben. Jüngst erst haben die Slowaken ihre Teilnahme am Griechen-Paket verweigert; schließlich habe man selbst genug Einschnitte vorgenommen, um sein eigenes Haus in Ordnung zu bringen. Dies gibt einen Vorgeschmack auf die angespannte Atmosphäre, in der die Budgetverhandlungen diesmal stattfinden.

    Keiner will verzichten

    Einnahmequellen des EU-Haushalts

    Das Gesamtvolumen des EU-Haushalts, derzeit rund 140 Milliarden Euro, dürfte zwar nur wenig steigen. „Wir werden sicher nicht bei 180 Milliarden Euro landen“, verspricht Jutta Haug (SPD), Vorsitzende des Sonderausschusses zur finanziellen Vorausschau im EU-Parlament. Eine politisch brisante Situation entsteht gleichwohl, weil die Nettozahler weniger geben wollen, aber niemand – auch die Zahlmeister nicht – auf Rückflüsse aus Brüssel verzichten will.

    Mehr noch: Der strukturelle Umbau des EU-Budgets geht womöglich vor allem zulasten Deutschlands. Der Nettobeitrag könnte im schlimmsten Fall um 50 Prozent auf rund zwölf Milliarden Euro steigen, heißt es in einem internen Papier des Auswärtigen Amtes (AA). „Ohne aktives Eingreifen droht sich das Verhältnis der deutschen EU-Beiträge zu den Rückflüssen aus dem EU-Haushalt ab 2014 deutlich zu verschlechtern“, warnen die Beamten aus dem Hause Westerwelle.

    Dies liegt vor allem an mehreren EU-Beschlüssen, die Deutschland tendenziell benachteiligen. So erhalten die zwölf neuen EU-Mitgliedstaaten, die in den Erweiterungsrunden seit 2004 hinzukamen, bisher weniger Agrarsubventionen. 90 Prozent der Direktzahlungen an Landwirte fließen in das „alte“ Europa. Künftig sollen diese Prämien überall gleich hoch ausfallen. Den deutschen Bauern drohen dabei laut Auswärtigem Amt „signifikante Einkommenseinbußen“. Ziel müsse es sein, „den Verlust der Rückflüsse aus den Direktzahlungen für Deutschland zu begrenzen“.

    Problematisch für Deutschland ist auch, dass künftig mehr Strukturmittel in die neuen EU-Staaten fließen sollen. Die Rede ist von 20 bis 40 Milliarden Euro. Dann könnten die ostdeutschen Bundesländer aus der höchsten Förderkategorie herausfallen, weil sie nicht mehr zu den ganz armen Regionen zählen – und bis zu 65 Prozent ihrer Zuschüsse aus Brüssel verlieren. Intern denkt die Bundesregierung nun darüber nach, sich mit ebenfalls betroffenen Süd-Ländern wie Spanien und Griechenland zu verbünden, um einen starken Abfluss von Fördermitteln zu verhindern.

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      Klimaprobleme

      Doch die Bundesregierung steckt in einem Dilemma: Entweder sie findet sich mit einer Zahlmeisterrolle ab, die den Bürgern politisch schwer zu vermitteln ist. Oder sie wehrt sich gegen die Mittelverlagerung und zieht so den Zorn der neuen EU-Staaten auf sich.

      Das Klima in der gesamten EU könnte sich dann weiter verschlechtern. Seit den erbitterten Auseinandersetzungen um die Hilfen für Griechenland und den Rettungsschirm für andere Krisenstaaten ist die Atmosphäre angespannt. Deutschland hat mit seiner zögerlichen Haltung viel Missmut auf sich gezogen. Kanzlerin Angela Merkel hingegen fühlte sich zu Unrecht gescholten, weil sie auf Disziplin pochte und laxen Mitgliedstaaten kein Geld hinterherwerfen wollte. „Irgendetwas ist zerbrochen“, sagt Katinka Barysch, stellvertretende Direktorin des Thinktanks Centre for European Reform, „und niemand weiß, wie man es wieder kitten kann.“

      Was die Lage noch komplizierter macht: Bei den Verhandlungen über die EU-Finanzen kommt ein neuer Akteur hinzu. Der Vertrag von Lissabon hat den Einfluss des Parlaments auf das Budget erheblich gestärkt. In der Vergangenheit durften die Parlamentarier nur die Gesamtsummen für die einzelnen Ressorts genehmigen, nun können sie bis ins letzte Detail mitreden. Und die Abgeordneten sind entschlossen, das auch zu tun. „Wir werden uns die Butter nicht vom Brot nehmen lassen“, sagt Reimer Böge (CDU), Generalberichterstatter des Parlaments für Haushaltsmittel.

      Ob der 1962 Seiten dicke Haushaltsplan der Union dadurch transparenter wird? Das Budget gehört zu den größten Absurditäten der Gemeinschaft, es gilt als undurchsichtig und ungerecht. „Der Haushalt ist ein Relikt der Vergangenheit“, kritisiert der Ökonom André Sapir, Berater von Kommissionspräsident Barroso. Experten sind sich einig, dass der Haushalt sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite umgebaut werden muss.

      Sommerloch-Thema EU-Steuer

      Doch wie politisch sensibel hier jede Veränderung ist, zeigte die Sommerloch-Debatte über eine EU-Steuer. Geradezu reflexartig haben die Regierungen in Berlin, Paris und London die Idee zurückgewiesen. Dabei stellt eine solche Steuer immerhin den Versuch dar, Ordnung in das bisherige Chaos auf der Einnahmenseite zu bringen. Bisher finanziert sich die EU im Prinzip aus Zolleinnahmen, einem Teil der Mehrwertsteuer und Beiträgen auf Basis der Wirtschaftsleistung der Mitgliedstaaten (siehe Grafik). Die nationalen Zahlungen wurden 1988 eingeführt, als die anderen Mittel nicht mehr ausreichten. Mittlerweile sind sie die wichtigste Einnahmequelle für die EU geworden.

      EU-Ausgaben 2010

      Das System steckt voller Ausnahmen und Merkwürdigkeiten. Bei den Mehrwertsteuerbeiträgen erhebt die Kommission einen Satz mit 14 Stellen hinter dem Komma. 0,33112422784756 Prozent, um genau zu sein. Vor über zwei Jahrzehnten setzte die damalige britische Premierministerin Margaret Thatcher zudem den „Briten-Rabatt“ durch: „I want my money back!“ Seit 1984 erhält Großbritannien einen Nachlass auf seine fälligen Beiträge, den die anderen EU-Mitglieder finanzieren müssen. Deutschland, Österreich, die Niederlande und Schweden wiederum erhalten einen Abschlag auf ihren Anteil am Briten-Rabatt.

      Im Laufe der Jahre kamen weitere Sonderregeln hinzu, sodass zum Beispiel die Niederlande heute gleich vier separate Ermäßigungen auf ihren EU-Beitrag bekommen. Iain Begg, Ökonom beim European Institute der London School of Economics, nennt den EU-Haushalt „eine ziemlich bizarre Art, öffentliche Finanzen zu organisieren“, für die es weltweit keine Parallele gebe.

      Ebenso refombedürftig ist die Ausgabenstruktur der EU. Wichtigster Posten ist nach wie vor die Landwirtschaft, auch wenn die Politik dies dadurch kaschiert, dass Gelder für „ländliche Entwicklung“ separat erfasst und andere Agrarsubventionen den Regionalhilfen zugeschlagen werden – sodass dieser Bereich relativ größer erscheint. Insgesamt fließen aber über 40 Prozent der Ausgaben in den Agrarsektor. Doch in einem zukunftsträchtigen Budget dürften sie maximal 15 Prozent ausmachen, forderte Ökonom Sapir bereits 2003 in einem nach ihm benannten Bericht für die EU-Kommission.

      In den vergangenen 20 Jahren hat die EU die fast unvorstellbare Summe von einer Billion Euro in die Landwirtschaft gepumpt. Der Effekt: gleich null. Die Zahl der Beschäftigten hat sich in dem Zeitraum fast halbiert, der Anteil der Landwirtschaft an der europäischen Wertschöpfung ist auf 1,7 Prozent geschrumpft. Kein Wunder, dass die hohen Agrarausgaben auch den Präferenzen der Bürger nicht entsprechen (siehe Grafik).

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        Wofür die EU nach Ansicht der Bürger das Geld ausgeben sollte

        Doch gegen Einschnitte beim Landvolk wehren sich vor allem die Franzosen. „Ich bin eher bereit, auf eine Krise in Europa zuzusteuern, als eine Abschaffung der gemeinsamen Agrarpolitik hinzunehmen“, sagt Frankreichs Präsident Nicolas Sarkozy. Auch Spanien, Irland, Rumänien, Ungarn und Polen wollen am Status quo möglichst nichts ändern.

        Die zweite Schlüsselfrage neben der Agrarpolitik dürften in den anstehenden Haushaltsverhandlungen die Regionalhilfen sein. Auch hier summieren sich die EU-Ausgaben seit 1988 auf rund eine Billion Euro. Mancher Landstrich in Europa hat dessen ungeachtet immer noch nicht den Anschluss an die wohlhabenden Gegenden gefunden. „Der italienische Mezzogiorno etwa hat zehn Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt bekommen. Trotzdem ist der Abstand zum durchschnittlichen Lebensstandard in Europa gestiegen“, rechnet Alain Lamassoure vor, Vorsitzender des Haushaltsausschusses des EU-Parlaments.

        Es ist eigentlich eine ökonomische Binsenweisheit: Regionalhilfen sollten dort eingesetzt werden, wo sie den größten Effekt erzielen. Doch das ist politisch nicht gewollt. Kaum im Amt, hat der österreichische Regionalkommissar Johannes Hahn wissen lassen, dass prinzipiell alle Regionen in den Genuss von Hilfen kommen sollen, auch die in den wohlhabenden Ländern. Das Kalkül in Brüssel: Nur wenn alle Länder Regionalhilfen erhalten, werden auch alle Länder die milliardenschweren Regionalfonds auf Dauer mittragen.

        Regionalausgaben effizienter machen

        Um die Regionalausgaben wenigstens effizienter zu machen, schlägt der deutsche Europa-Abgeordnete Markus Pieper (CDU) vor, den Höchstzuschuss auf 65 Prozent zu begrenzen; derzeit sind es 85 Prozent. Wenn die Mitgliedstaaten selbst tiefer in die Tasche greifen müssten, so die Hoffnung, überlegen sie vielleicht zweimal, ehe sie teure Projekte anleiern, für die kein echter Bedarf besteht.

        Ökonomen fordern zudem, das Geld aus dem EU-Haushalt dort einzusetzen, wo sich Synergie- und Skaleneffekte erzielen lassen, also wo jeder zusätzliche Euro überproportional viel Nutzen schafft. Danach müsste das Budget die Schwerpunkte auf Forschung, Energie, Verkehr, Umwelt, humanitäre Hilfe und Außenpolitik setzen.

        Doch es ist unwahrscheinlich, dass es zu einer großangelegten Umschichtung kommt, zu groß sind die Widerstände der derzeitigen Profiteure. Und so werden sich die Nachfolger von Wolfgang Schüssel und Jacques Chirac wohl auf viele neue Nachtsitzungen einstellen müssen.

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