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Euro-Schuldenkrise Warum ein Schuldenerlass nötig ist

Ohne Forderungsverzicht von Banken und privaten Gläubigern ist die Euro-Krise nicht zu lösen. Doch Regierungen und Notenbankern fehlt der Mut, die Banken zur Kasse zu bitten. Stattdessen greifen sie den Steuerzahlern immer tiefer in die Taschen - und verwandeln die Euro-Zone in eine Transferunion.

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Anglo Irish Bank in Belfast Quelle: dpa

Für Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble ist die Sache klar: Die jüngsten Rettungsmaßnahmen für Irland seien „alternativlos“ und sicherten die Stabilität des Euro, erklärte Deutschlands oberster Kassenwart Anfang vergangener Woche. Tags zuvor hatten die Finanzminister der Euro-Zone das 85 Milliarden Euro schwere Hilfspaket für Irland auf den Weg gebracht. „Von der Lösung des irischen Problems“, so hoffte Schäuble, werde „ein beruhigender Effekt für die Euro-Zone als Ganzes ausgehen“.

Die Hoffnung erfüllte sich nicht. Schon wenige Stunden nach dem Rettungsbeschluss kletterten die Renditen für Staatsanleihen südeuropäischer Länder auf neue Rekordhochs. Der Euro sackte zwischenzeitlich unter 1,30 Dollar, die Aktienkurse gaben auf breiter Front nach. Am Markt für Kreditausfallderivate zog die Risikoprämie für Deutschland an. Um eine Forderung gegenüber der Bundesrepublik von einer Million Euro gegen das Risiko eines Zahlungsausfalls abzusichern, muss ein Investor derzeit 5100 Euro pro Jahr auf den Tisch legen. Vor dem Beschluss der Finanzminister über das Rettungspaket für Irland lag die Prämie bei weniger als 4000 Euro, Ende vergangenen Jahres, vor der Griechenland-Hilfe, sogar nur bei 2600 Euro. Die Botschaft der Märkte ist klar: Mit jeder Rettungsaktion zugunsten der Euro-Krisenländer verschlechtert sich auch die Kreditwürdigkeit Deutschlands. Zwar handelt es sich bisher nur um Bürgschaften der Bundesregierung. Doch wenn die Krisenländer ihren Schuldendienst nicht mehr leisten können, übernehmen das die Steuerzahler von Flensburg bis Garmisch.

Die Teilnehmer an den Finanzmärkten haben längst erkannt: Das Rezept, alte Schulden der Krisenländer durch neue, von den Steuerzahlern der Geberländer verbürgte Kredite zu ersetzen, kann nicht funktionieren. „Teil jeder Rettungsaktion muss eine Restrukturierung der Schulden sein, eine Umschuldung“, erklärt Barry Eichengreen, einer der weltweit renommiertesten Währungsexperten von der University of California in Berkeley.

Unter Druck

Anteil der EZB-Mittel an der Refinanzierung des Bankensektors in ausgewählten Euro-Ländern

Die Besitzer von Staatsanleihen, darunter viele Banken, müssen auf einen Teil ihrer Forderungen verzichten. Sonst droht die Wirtschaft der Krisenländer unter dem Schuldenberg zu ersticken. Die Reformprogramme, die sie unter dem Druck von EU-Kommission, Europäischer Zentralbank (EZB) und Internationalem Währungsfonds (IWF) aufgelegt haben, liefen ins Leere.

Daher forderte Bundeskanzlerin Angela Merkel jüngst, mit dem „Schlaraffenland“ für die Banken, in dem sie Gewinne aus risikoreichen Anlagen einstreichen und Verluste beim Steuerzahler abladen, müsse es ein Ende haben. Schäubles Forderung, mit der er in die Verhandlungen über das Rettungspaket für Irland ging, lautete daher: Private Gläubiger sollen in Zukunft automatisch an den Rettungskosten für angeschlagene Euro-Staaten beteiligt werden.

Doch daraus wurde nichts. Schäuble stand allein auf weiter Flur. Alle anderen Länder lehnten einen automatischen Forderungsverzicht (Haircut) für private Gläubiger ab, heißt es in Berlin. „Der deutsche Vorschlag wäre ein absolutes Novum in der Finanzgeschichte gewesen und hätte die Finanzmärkte verwirrt“, sagt der niederländische Finanzminister Jan Kees de Jager (siehe Seite 28). Der kleinste gemeinsame Nenner lautet nun: Allenfalls in Extremsituationen einer staatlichen Insolvenz sollen private Gläubiger einen Forderungsverzicht üben.

Haircut als Bedingung

Konkret heißt das: Nur wenn nach einem durchgreifenden Sanierungsprogramm keine Aussicht mehr besteht, dass ein Land seine Staatsschuld begleichen kann, werden Hilfszahlungen von einem Haircut der Banken und anderer privater Gläubiger abhängig gemacht. Dazu sollen EU-Kommission, IWF und EZB eine „Schuldentragfähigkeitsanalyse“ erstellen.

Otmar Issing, ehemaliger Chefökonom der EZB, glaubt, dass die Finanzminister mit dem Verzicht auf einen automatischen Haircut einen schweren Fehler gemacht haben. „Das System“, kritisiert er, „beruht auf Einzelfallentscheidungen und führt dadurch zu politischen Spannungen, Unsicherheiten und Schwankungen an den Märkten“. Zudem ist nur schwer vorstellbar, dass ein derart politisierter Entscheidungsprozess mit der Feststellung endet, ein Land sei insolvent.

Apokalytische Szenarien der Banken

Auslandsforderungen deutscher Banken

Für Schäuble ist das eine herbe Niederlage. Der Widerstand der anderen Euro-Länder gegen einen automatischen Haircut geht vor allem auf die Sorgen um das eigene Bankensystem zurück. Schon seit Wochen malen Banker und andere Vertreter der Finanzbranche apokalyptische Krisenszenarien an die Wand, würden die Finanzinstitute zu Haircuts und Abschreibungen gezwungen. Hinweise auf die Lehman-Pleite und die anschließende Rezession in der Weltwirtschaft sollen ihren Argumenten Gewicht verleihen.

Die Taktik der Banken ist aufgegangen. Welcher Politiker oder Zentralbanker will dafür geradestehen, wenn Banken wie Dominosteine umfallen – und die Altersvorsorge der Bürger flöten geht?

Angesichts der engen Verbindungen von Staaten mit ihren Banken und des impliziten Rettungsmechanismus sehen Analysten diese längst als Einheit. Sie rechnen vor, wie groß die Verschuldung von Banken und Staaten zusammen im Verhältnis zum Sozialprodukt ist, und kalkulieren entsprechend die Ausfallszenarien. Demnach gefährden neben Irland vor allem die Banken in Spanien, Großbritannien, Belgien und den Niederlanden im Krisenfall ihre Heimatländer. In diesen Rechnungen wird stets unterstellt, dass der Staat keine Bank mehr fallen lässt.

Das Argument dafür ist vor allem die immense internationale Vernetzung. In den Peripherieländern haben sich vor allem deutsche und französische Banken engagiert. So stehen nach Daten der Bank für internationalen Zahlungsausgleich französische Banken gegenüber Griechenland, Irland, Portugal, Spanien und Italien insgesamt mit rund 560 Milliarden Euro im Risiko.

Angst vor einer Kettenreaktion

Zwar sind die Risiken einer Bankenpleite etwa in Irland nur schwer zu beziffern. Die direkten Verluste wären jedoch vermutlich überschaubar. So zeigt eine Liste der Anleihegläubiger der Anglo Irish Bank, dass hier rund 80 institutionelle Investoren Geld im Feuer haben. Bei dieser breiten Streuung dürften Verluste keinen Gläubiger überfordern, zumal sich unter diesen viele Fondsgesellschaften befinden, die das Risiko nochmals weitergereicht haben.

Es ist vor allem die Angst vor einer Schockwelle und Kettenreaktion, die die Regierungen zu Rettungsaktionen treibt. So wurde schon im vergangenen Jahr die deutsche Hypo Real Estate (HRE) vor allem deshalb gerettet, weil sie rund 55 Milliarden Euro unbesicherter Anleihen ausgegeben hatte. In die haben vor allem auch Versicherer investiert – im Fall der Pleite wäre die Krise damit bei den Privatvermögen angekommen.

Dass das jetzige Vorgehen ohne Alternative ist, wird dennoch von einigen Experten bezweifelt. „Die Banken haben die Gefahren überzeichnet“, sagt Christoph Kaserer, Professor für Finanzwissenschaft an der TU München. Dass einer Staatspleite zwangsläufig eine allgemeine Liquiditätskrise folge, sei keineswegs ausgemacht. „Die Ansteckungsgefahr ist geringer als bei der Pleite von Lehman, weil die Engagements der Banken viel transparenter sind“, sagt Kaserer.

Banken mit mehr Eigenkapital

Zudem dürften die meisten Institute mittlerweile genügend Eigenkapital aufgebaut haben, um einen Forderungsverzicht zu vertragen. So stockten nach Angaben der Bundesbank die großen, international tätigen Banken in Deutschland ihre Kernkapitalquote seit dem ersten Quartal 2008 von 8 auf 10,8 Prozent der risikogewichteten Aktiva auf. Damit verfügen sie über Kernkapital im Wert von insgesamt 170 Milliarden Euro. Alle deutschen Banken zusammen haben Kernkapital von mehr als 320 Milliarden Euro.

Dagegen belaufen sich die Forderungen der deutschen Banken gegenüber den Euro-Krisenländern Portugal, Italien, Irland, Griechenland und Spanien (PIIGS) auf insgesamt rund 450 Milliarden Euro (siehe Grafik). Ein Forderungsverzicht von 20 Prozent würde bei den Banken somit Abschreibungen von 90 Milliarden Euro auslösen, das entspräche gerade einmal 28 Prozent ihres Kernkapitals.

Tatsächlich dürfte die Belastung sogar noch geringer sein. So wird nach Ansicht der Bundesbank das mit der irischen Schuldenkrise verbundene Risiko überschätzt. Zwar hätten die deutschen Banken 130 bis 140 Milliarden Euro an Forderungen gegen irische Schuldner. Davon entfalle jedoch ein großer Teil auf Zweckgesellschaften mit Sitz in Irland, die vor allem an Schuldner außerhalb Irlands Kredite vergeben hätten. Tatsächlich stünden in Irland gerade mal 25 Milliarden Euro deutscher Banken im Feuer.

Verluste infolge eines Haircuts bei Staatsanleihen könnten zwar einige Banken hart treffen. In Deutschland wären vor allem ohnehin angeschlagene Institute wie die HRE betroffen. Die Bank hat nach den aktuellsten Zahlen aus dem Sommer fast 40 Milliarden Euro in irische, portugiesische, spanische, griechische und italienische Staatsanleihen investiert. Bei der Commerzbank-Tochter Eurohypo waren es insgesamt 17 Milliarden Euro. Bei beiden Instituten ist die Staatsfinanzierung Kern des Geschäftsmodells. „Aber warum sollen die Steuerzahler permanent in Geiselhaft genommen werden von Investoren, die hohe Renditen kassieren und darauf vertrauen, dass man sie herauspaukt, sobald ein überschuldetes Land in Schwierigkeiten gerät?“, erbost sich Ex-EZB-Chefökonom Issing.

Statt teurer, pauschaler Rettungsaktionen für die gesamte Bankenbranche könnten die Regierungen systemrelevante Banken, die im Gefolge eines Haircuts ins Schlingern geraten und andere Institute mit in den Abgrund reißen könnten, mit staatlichen Kapitalspritzen auffangen. Eine solche Einzelfalllösung wäre für den Steuerzahler billiger als eine pauschal angelegte Rettungsaktion für das gesamte Bankensystem, wie es bei den Hilfskrediten aus dem europäischen Rettungsschirm für Irland geschieht.

Nichtsystemrelevante Banken, die von einem Haircut aus der Bahn geworfen werden, könnten kontrolliert abgewickelt werden. Das würde die notwendige Bereinigung des Bankensektors beschleunigen, ohne die eine Marktwirtschaft nicht funktionieren kann.

Anleihen im Tausch

Auch eine Panik an den Finanzmärkten, wie sie als Folge eines Haircuts gern beschworen wird, könnte vermieden werden, wie Hans-Werner Sinn, Chef des Münchner ifo Instituts und sein Konjunkturleiter Kai Carstensen in einem aktuellen Gutachten für die FDP-Bundestagsfraktion analysiert haben. Sie empfehlen, den Banken nach einem begrenzten Haircut von der Staatengemeinschaft garantierte Ersatzanleihen im Austausch für fällige alte Anleihen anzubieten. Die Banken müssten dann nicht mehr fürchten, dass auch ihre Restforderungen gegenüber Krisenländern notleidend werden.

Der Vorteil für das Schuldnerland bei diesem Vorgehen wäre nach Ansicht der ifo-Ökonomen, dass es Zeit erhalte, „Reformen im Staatswesen und der Wirtschaftsstruktur durchzuführen, die zur Verbesserung seiner Leistungsfähigkeit und Steuerkraft beitragen, sodass es den Schuldendienst wieder leisten kann“.

Steuerzahler bürgt

Zwar wird auch bei dieser Lösung der Steuerzahler als Bürge für die Ersatzanleihen mit ins Boot geholt. Allerdings dürfte der Forderungsverzicht die Banken und andere privaten Gläubiger dazu veranlassen, ihre Zinsforderungen in Zukunft an dem tatsächlichen Ausfallrisiko eines Landes auszurichten. Regierungen mit einer schlechten Haushaltsführung würden dann rechtzeitig durch höhere Zinskosten bestraft und so zur Haushaltssanierung gezwungen. Für Issing sind „diese Marktsanktionen wichtiger denn je, da die Regierungen darauf verzichtet haben, den Stabilitäts- und Wachstumspakt zu verschärfen“.

Sinn und Carstensen fordern daher, dass Deutschland „unter keinen Umständen“ einem Krisenmechanismus zustimmen solle, bei dem Krisenländer zunächst Finanzspritzen erhalten und erst, wenn diese nicht wirkten, private Gläubiger zur Kasse gebeten werden.

Doch genau das ist mit der Einigung in Brüssel geschehen. Trotz Widerstandes der FDP dürfte daran kaum noch etwas zu ändern sein. Denn die Verlängerung des ursprünglich bis 2013 befristeten Euro-Rettungsschirms zu einem permanenten Krisenmechanismus, der nach dem gleichen Muster arbeitet wie der aktuelle Rettungsschirm, ist beschlossene Sache.

Damit ist der Weg der Euro-Zone in die Transferunion vorgezeichnet. Die Steuerzahler in den reicheren und wirtschaftlich stärkeren Ländern wie Deutschland, Niederlande und Österreich werden die ärmeren Krisenländer und das Bankensystem alimentieren müssen.

Kurzfristig allerdings – das wissen auch die Politiker – wird man ihnen wohl kaum zusätzliche Milliardenbelastungen aufs Auge drücken können, falls weitere Staaten wie Spanien, Portugal oder Italien den Euro-Rettungsfonds in Anspruch nehmen müssen.

EZB mit tiefen Taschen

Daher wächst der Druck aus den Regierungszentralen und der EU-Kommission in Brüssel auf die EZB, sich an Rettungsmaßnahmen zugunsten der Krisenländer zu beteiligen. „Die EZB ist derzeit die einzige Institution, deren Taschen tief genug sind, um die Krise im Euro-Raum dauerhaft zu entspannen“, heißt es in einer Frankfurter Großbank (siehe Seite 26). Konkret heißt das: Die EZB soll noch mehr Staatsanleihen von Krisenländern aufkaufen und so deren Effektivzinsen nach unten drücken. Das würde es diesen Ländern erlauben, sich zu niedrigeren Zinsen zu verschulden.

Doch die langfristigen Folgen eines Ankaufs von Staatsanleihen durch die Notenbank sind fatal. So würden die von der EZB künstlich nach unten gedrückten Zinsen den Krisenländern Anreize geben, sich noch mehr Schulden aufzuladen. Weil die Zinsen für Staatsanleihen zudem die Benchmark für Unternehmensanleihen sind, würden auch die Zinskosten für Unternehmenskredite fallen.

Neue Investitionsblasen

Investitionen, die bei Marktzinsen unterblieben, erschienen dann plötzlich rentabel. „Langfristig führt das zu immensen Fehlallokationen und Investitionsblasen“, kritisiert Thorsten Polleit, Deutschland-Chefökonom von Barclays Capital.

Hinzu kommt, dass die EZB durch den Kauf von Staatsanleihen immer näher an die Politik rückt und ihre Unabhängigkeit verliert. Kommt es zum Zahlungsausfall der Krisenländer, müsste sie ihren Anleihebesitz abschreiben. Die Verluste würden sich auf die einzelnen nationalen Zentralbanken verteilen – und damit letztlich beim Steuerzahler der Euro-Länder landen.

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