Am Dienstag dieser Woche endete die Amtszeit zweier Richter am Berufungsgericht der Welthandelsorganisation (WTO), auch als Appellate Body bezeichnet. Das ist für sich genommen keine besondere Nachricht, treten doch täglich viele Menschen in den Ruhestand. In diesem Fall ist das Ausscheiden der beiden Richter jedoch eine Zäsur, weil das Berufungsgericht nun seine Funktionsfähigkeit verliert.
Dieses Berufungsgericht ist ein Teil des WTO-Streitschlichtungsmechanismus, der in Gang gesetzt wird, wenn WTO-Mitgliedsländer über eine handelspolitische Maßnahme eines Mitgliedes, die ein anderes gefühlt oder tatsächlich schädigt, in Konflikt geraten. Zunächst wird die WTO versuchen, diesen Konflikt auf dem Verhandlungsweg zu lösen. Gelingt dies nicht, tritt eine Jury, auch Streitschlichtungspanel genannt, zusammen, um den Fall zu klären. Es ergeht ein Urteil, gegen das der Verlierer Berufung einlegen kann. Dafür ist das ständige Berufungsgericht zuständig. Dessen Urteil ist bindend. Regelmäßig werden die Urteile vom Verlierer akzeptiert; die WTO besitzt damit einen sehr guten Mechanismus zur Konfliktlösung.
Das Berufungsgericht besteht aus bis zu sieben Richtern und muss mindestens drei Richter haben, um arbeitsfähig zu sein. Seit Mittwoch ist nur noch ein Richter im Amt. Und Neubesetzungen werden seit 2017 blockiert. Es waren vor allem die Vereinigten Staaten USA), die diese Blockade vornahmen; allerdings hat auch schon einmal die Europäische Union (EU) eine Nominierung verhindert.
Nun wird vor allem Präsident Trump als Schuldiger ausgemacht, der ja von Beginn der Legislaturperiode seinen Unmut über die multilaterale Ordnung sowie die hohen US-Importe deutlich gemacht hat. Fairerweise muss man aber sagen, dass bereits vor Trumps Amtsantritt die USA sich sehr kritisch zum Streitschlichtungsmechanismus geäußert haben. Dem Berufungsgericht wurde von den USA schon lange vorgeworfen, seine Kompetenzen dadurch überschritten zu haben, dass es nicht nur Recht durchgesetzt, sondern auch versuch hat, Recht zu schaffen und so seine Kompetenzen auszuweiten. Dem wollen die USA ein Ende bereiten.
Daneben besteht in den USA seit langem ein Unwohlsein mit dem Status Chinas in der WTO. Immer noch beansprucht China den Status eines Entwicklungslandes und kommt so in den Genuss spezieller Vorzüge Handelspräferenzen, die Entwicklungsländer im Rahmen des Special and Differential Treatments (SDT) erhalten. Diese Sonderbehandlung trägt bisweilen absurde Züge: So zahlt zum Beispiel die deutsche Bundesregierung China immer noch Entwicklungshilfe. China wird zudem vorgeworfen, dass es seine Staatsunternehmen mit Subventionen auf dem Weltmarkt unterstützt und dass es sich nicht um geistige Eigentumsrechte anderer Länder schert – beides ist nicht von der Hand zu weisen.
Etwas weniger prominent wird noch ein weiterer Grund für die Blockade der WTO durch die USA kolportiert – der Leiter der US-Außenhandelsbehörde (United States Trade Representative, USTR), Robert Lightizer wurde wohl vor Jahrzehnten einmal als Berufungsrichter für die WTO vorgeschlagen und fiel dort durch – nun räche er sich, so die These. Das wäre in der Tat wenig staatsmännisch, ebenso wie die Haltung seines Chefs zum Außenhandel, den dieser offenbar als Nullsummenspiel ansieht.
Unabhängig von den Gründen für die Haltung der jetzigen US-Administration ist die WTO generell geschwächt und verliert der Streitschlichtungsmechanismus seine wesentliche Bedeutung. Denn nun werden Verfahren nicht abgeschlossen. Damit sind willkürliche Protektionsmaßnahmen, wie sie der US-Präsident mit Vorliebe ergreift, nicht mehr zu ahnden. Für China ist diese Situation auch recht komfortabel, denn nun werden die chinesischen Verstöße gegen das WTO-Recht ebenfalls nicht mehr geahndet, die Verantwortlichen für diesen Stillstand sitzen aber in Washington, was die chinesische Regierung sicher mit Genugtuung betonen wird.
Die Treiber der meisten Protektionsmaßnahmen sind die großen Länder, und sie richten sich in der Regel gegen andere große Länder Das trifft aber auch und vermutlich relativ viel stärker die kleineren Länder, selbst wenn sie nicht direkt Ziel solch protektionistischer Amokläufe sind. Denn sie sind in die globalen Wertschöpfungsketten integriert und müssen nun mit dem Sinken der Handelsströme leben, was auch Arbeitsplätze bei ihnen kosten dürfte.
Damit steht sogar die regelbasierte Handelsordnung insgesamt auf dem Spiel. Dies wäre in der Tat eine dramatische Zuspitzung und erinnert in fataler Weise an die 1930er Jahre, als sich die größten Länder in der Weltwirtschaft gegeneinander abschotteten und so die Konfliktbereitschaft nicht nur in Handelsfragen schürten.
Was ist zu tun? Die EU hat sich bereits mit einigen Ländern auf bilaterale Abkommen geeinigt, so zum Beispiel mit Kanada im Rahmen des europäisch-kanadischen Freihandelsabkommens CETA oder mit Norwegen. Andere Länder setzen eher auf plurilaterale Lösungen innerhalb des Rechtsrahmens der WTO. Dies will die EU wohl nicht forcieren, weil dann befürchtet wird, die USA nehmen dies zum Anlass, der WTO endgültig den Rücken zu kehren.
Deshalb schlagen einige Beobachter vor, dass die großen Mitglieder der WTO diese Situation nun nutzen, eine Reform des Streitschlichtungsmechanismus zu beschließen, was deshalb kompliziert ist, weil die WTO nach dem Konsensprinzip funktioniert, alle Entscheidungen müssen einstimmig gefällt werden. Ein Ausweg wäre es, diese Reform mit Einigungen zu anderen Themen zu kombinieren – denkbar sind die gegenwärtigen Diskussionen um digitalen Handel und Fischereisubventionen.
Das setzt natürlich voraus, dass die US-Administration grundsätzlich dazu bereit ist, die Welthandelsordnung in ihrer jetzigen Form zu bewahren. Die Äußerungen des Präsidenten sowohl zum Außenhandel als auch zu multilateralen Verträgen lassen erhebliche Zweifel daran aufkommen. Allerdings darf nicht vergessen werden, dass es ein Leben nach dem jetzigen Präsidenten gibt und dass in Washington immer noch viele Akteure über Rationalität und Augenmaß verfügen. Die Welthandelsordnung wird auch diese Krise überstehen.
