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Internationales Währungssystem „Die Lira kümmert mich einen Dreck“

Richard Nixon kam als Präsident einem Amtsenthebungsverfahren zuvor. Quelle: AP

Vor 50 Jahren brachte US-Präsident Nixon nach einem legendären Politikertreffen in Camp David das goldgedeckte Festkurssystem von Bretton Woods zu Fall. In einem exklusiven Gastbeitrag beschreibt der Wirtschaftshistoriker Barry Eichengreen die Hintergründe – und sagt, welche Reformen das Währungssystem von heute braucht.

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Barry Eichengreen ist Professor für Wirtschaftswissenschaften an der University of California in Berkeley.

Der 15. August ist in den meisten Kalendern nicht als besonderer Tag markiert. Zumeist befinden sich offizielle Regierungsvertreter in den USA dann in Urlaub. Nicht so allerdings am Sonntag, den 15. August 1971. An jenem Abend vor gut 50 Jahren verkündete US-Präsident Richard M. Nixon zum Abschluss einer dreitägigen Krisensitzung, dass die  USA das „Goldfenster“ präventiv schließen würden - also jene Finanzfazilität, im Rahmen derer das Land ausländischen Regierungen und Zentralbanken Gold für 35 US-Dollar pro Feinunze verfügbar machte. Nixons Ankündigung markierte das Ende oder zumindest den Anfang vom Ende des internationalen Währungs- und Finanzsystems von Bretton Woods – und damit einer Zeit, in der die USA nahezu unilateral die Währungsstruktur und das finanzielle Schicksal der freien Welt bestimmen konnten. Das Konstrukt, bei dem der Dollar zu einem festen Preis an Gold gebunden war und andere Währungen ebenso fix an den Dollar gekoppelt wurden, war Geschichte. 

In den folgenden vier Monaten trat eine Vereinbarung in Kraft, nach der die europäischen Währungen und der japanische Yen um durchschnittlich zehn Prozent aufgewertet wurden, der Dollar-Goldpreis von 35 auf 38 Dollar je Feinunze stieg und die Schwankungsbreiten der neuen Wechselkursparitäten von plus/minus einem Prozent auf plus/minus 2,25 Prozent ausgeweitet wurden. Auf diese Weise hielt man zumindest die Fassade der internationalen Währungsordnung von Bretton Woods aufrecht.

Anfang 1973 hielt jedoch die Realität Einzug und das neu gestaltete System brach zusammen. Bretton Woods wich einem globalen Währungs-„Nichtsystem“, wie es der Ökonom John Williamson nannte. Mit dem Abschied von den festgelegten Paritäten ihrer Währungen leiteten die Regierungen ein nie dagewesenes Experiment mit freien Wechselkursen ein, mit dem sie seither beschäftigt sind. 

In seinem neuen Buch beschreibt der Ökonom Jeffrey E. Garten, wie es dazu kam*. Garten lenkt die Aufmerksamkeit auf jenes Wochenende im August 1971, als Nixons wirtschaftlicher Beraterstab in Camp David zusammenkam, um einen neuen Kurs zu konzipieren: US-Finanzminister John Connally, der stellvertretende Finanzminister Paul Volcker, der Direktor des Office of Management and Budget, George Shultz, und der Präsident der US-Notenbank Federal Reserve Arthur Burns. Garten zeichnet die Ereignisse Stunde für Stunde anhand offizieller Dokumente, der Nixon-Bänder, Memoiren und Tagebücher, darunter auch jene Volckers‘ und Burns‘ sowie – von größter Bedeutung – anhand von Interviews mit den Teilnehmern nach. Dabei wird deutlich, in welchem Maße Einzelpersonen und deren Eigenheiten für den Verlauf der Geschichte von Bedeutung sind.

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    So hegte Nixon eine beständige Abneigung gegenüber der Wirtschaft, der er nicht mehr Aufmerksamkeit widmete als unbedingt nötig. Seine berüchtigte Bemerkung „Die Lira kümmert mich einen Dreck,“ nimmt ihren verdienten Platz an prominenter Stelle in Gartens Buch ein. Das Ziel des Präsidenten bestand darin, Fragen der Weltwirtschaft so zu regeln, dass seine außenpolitischen Prioritäten, wie die diplomatische Öffnung gegenüber China und ein Rüstungskontrollabkommen mit der Sowjetunion, nicht beeinträchtigt wurden. Außerdem wollte Nixon sicherstellen, dass die Inflation und eine schwache Wirtschaft seiner Wiederwahl nicht im Wege stehen würden.

    Connally war ein extravaganter Akteur ohne ökonomische Prinzipien. Als strammer Nationalist strebte er eine Entwicklung nach dem Motto „America first“ an, wie wir heute sagen würden. Shultz war das genaue Gegenteil: ein Mann der leisen Töne mit starken Prinzipien. Seine durch die Chicagoer Schule geprägte Gegnerschaft zu Preiskontrollen weitete sich auf Wechselkurse aus; er war der festen Überzeugung, dass Wechselkurse frei sein sollten.

    In dieser Hinsicht traf Shultz auf den Widerstand von Volcker, einem Befürworter fixer Wechselkurse. Burns wiederum konnte – erstaunlich für einen Fed-Präsidenten weder zu Weltwährungsfragen noch zu Währungsfragen im eigenen Land mit schlüssigen Ansichten aufwarten. Sein Ziel bestand darin, die Inflation durch Lohn- und Preiskontrollen einzudämmen, ein Instrument, das Shultz strikt ablehnte.   

    Dass man sich in dieser schwierigen Konstellation in der Abgeschiedenheit von Camp David überhaupt auf irgendetwas einigen konnte, ist an sich schon bemerkenswert. Aber es gelang. Die Einigung enthielt folgende Punkte: Schließung des Goldfensters (gegen Burns“ Einwände), Verhängung eines Lohn- und Preisstopps (gegen Shultz' Einwände) und ein Importaufschlag von zehn Prozent (gegen Volckers Einwände). Letztere Maßnahme wurde ergriffen, um den USA bei internationalen Verhandlungen über das künftige Wechselkursregime ein Druckmittel in die Hand zu geben.

    Der Geist von Bretton Woods

    Allerdings tendiert Garten bei allem großartigen Fokus auf die Persönlichkeiten dazu, die Rolle struktureller Faktoren auszublenden. „Three Days at Camp David“ könnte deutlicher auf jene wirtschaftlichen Kräfte eingehen, die die Spannungen auf den Währungsmärkten anheizten und im August 1971 ihren Höhepunkt erreichten. Hatte die wirtschaftliche Erholung in Europa und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg in Verbindung mit dem Widerwillen ihrer politischen Führungen, ihre Währungen aufzuwerten, die internationale Wettbewerbsfähigkeit der USA untergraben? Hatten die USA es versäumt, ihr eigenes Haus in Ordnung zu bringen? Schuf die Erholung der internationalen Kapitalmobilität in den 1960er Jahren unüberbrückbare Konflikte zwischen der US-amerikanischen Geld- und der Fiskalpolitik, die einerseits auf Vollbeschäftigung und die Weiterführung des Vietnamkrieges und andererseits auf die Aufrechterhaltung eines stabilen Dollars abzielten? War das „Triffin-Dilemma“ –die Vorstellung, wonach der Bedarf einer expandierenden Weltwirtschaft an internationalen Reserven bedeutete, dass die US-Auslandsverbindlichkeiten unweigerlich die US-Goldreserven übersteigen würden – der Untergang von Bretton Woods?

    Dies führt zu der übergeordneten Frage, inwieweit das Treffen wirklich „die Weltwirtschaft verwandelt hat“ (Garten). Entgegen den damaligen Erwartungen ist der Dollar auch heute noch die vorherrschende internationale Reservewährung. Außerdem bilden freie Wechselkurse immer noch die Ausnahme von der Regel. Einer aktuellen Berechnung zufolge sind die Währungen von Ländern, die etwa 60 Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts repräsentieren, immer noch an den Dollar gekoppelt oder orientieren sich zumindest an ihm.

    Eine vielleicht zutreffendere Schlussfolgerung ist, dass das Geheimtreffen in Camp David und die nachfolgenden Verhandlungen die Weltwirtschaft schützten. Ein größerer Zusammenbruch der wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen den USA, Europa und Japan wurde abgewendet, zum Teil durch zeitnahe Interventionen von Nixons nationalem Sicherheitsberater Henry Kissinger. Der zehnprozentige US-Importzuschlag wurde aufgehoben, nachdem man sich auf neue Wechselkursparitäten geeinigt hatte. Das globale Handelssystem überlebte. Der Geist von Bretton Woods wurde bewahrt.

    Es geht in Gartens Buch freilich nicht darum, einen Weg in die Zukunft zu skizzieren und deshalb bietet er auch keine Vorschläge an. Andere Experten hingegen warten mit Ideen für eine globale  Währungsreform auf. Ein bemerkenswerter Beitrag der jüngsten Zeit ist José Antonio Ocampos Buch „Resetting the International Monetary (Non)System“**. Ocampo ist Professor an der Columbia University und ehemaliger Finanzminister Kolumbiens. Er gilt als  prominenter Kritiker der auf dem Dollar basierenden und vom Internationalen Währungsfonds (IWF) angeführten globalen Währungsordnung.

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      Ocampo kritisiert insbesondere die vorherrschende Orthodoxie, die Ländern mit Zahlungsbilanzdefiziten eine unverhältnismäßig hohe Anpassungslast aufbürdet, während Überschussländern keine entsprechenden Verpflichtungen auferlegt werden. Durch die Dollar-Abhängigkeit des internationalen Systems entstehen laut Ocampo prozyklische Boom-Bust-Zyklen und die anderen Länder sehen sich einer unberechenbaren US-Politik ausgesetzt. Außerdem sind die Länder im Falle einer Knappheit an Dollar-Liquidität auf die Gnade der Fed im Bereich Währungsswaps angewiesen. Diese Bedenken werden heute weithin geteilt, wenn sich Marktteilnehmer fragen, wann die Fed mit der Anhebung der Zinsen beginnen wird – ein Schritt, der die Kapitalströme in die Schwellenländer unterbrechen könnte.

      Ocampos Reformempfehlungen sehen so aus: Erstens sollte der IWF von Überschuss- und Defizitländern gleichermaßen Anpassungen fordern (wofür John Maynard Keynes 1944 in Bretton Woods erfolglos eintrat). Erreicht werden soll dies durch robustere Mechanismen zur Koordinierung makroökonomischer Politik, einschließlich einer stärkeren Zusammenarbeit in der Steuerung der Wechselkurse und einer großzügigeren Verlängerung der automatischen Kreditlinien für Defizitländer.

      Was ist mit Euro und Renminbi?

      Zweitens sollte sich die Welt vom Dollar zugunsten eines international ausgegebenen Reservewerts emanzipieren (wie Keynes 1944 ebenfalls erfolglos argumentierte). Ocampo plädiert für eine Ausweitung der Ausgabe von IWF-Sonderziehungsrechten, der Währungsreserve des Fonds. Zudem vertritt er den Standpunkt, dass die Zentralbanken durch die stärkere Aufnahme von Euro und Renminbi in ihr Portfolio ihre Devisenreserven diversifizieren und damit ihre Abhängigkeit von der US-Politik verringern sollten.

      Das wäre zwar um keine umfassende Reform des internationalen Währungs- und Finanzsystems, aber selbst diese begrenzten Vorschläge dürften kaum zu realisieren sein.  Der IWF überprüft globale Ungleichgewichte und gibt regelmäßige Berichte heraus. Aber ohne die Möglichkeit, Sanktionen zu verhängen, kann der Fonds Länder mit starken Währungen, deren Reserven zu- und nicht abnehmen, nicht zu Anpassungen zwingen. Und es ist schwer vorstellbar, dass Länder mit chronischem Überschuss die Einsetzung und Anwendung solcher Sanktionen billigen.



      Der IWF hat zwar eine begrenzte Anzahl von Finanzfazilitäten geschaffen, die automatisch Mittel auszahlen, doch der Zugang zu den meisten seiner Ressourcen ist immer noch stark an extern auferlegte politische Reformen gebunden. Der Grund liegt auf der Hand: Der IWF ist laut Satzung zum Schutz der Quotenbeiträge seiner Mitglieder verpflichtet; es handelt sich dabei um die einzigen finanziellen Mittel, über die der Fonds zur Kreditvergabe verfügt. Die wirtschaftsstarken Mitglieder, die den Großteil der Mittel beisteuern, sind verständlicherweise wenig geneigt, diese Praxis zu ändern. Insbesondere ist es unwahrscheinlich, dass der US-Kongress Verfahrensänderungen zustimmt, die US-Beiträge einem Risiko aussetzen.

      In ähnlicher Weise wäre die Zustimmung des Kongresses für eine substanzielle Erhöhung der Ausgabe von Sonderziehungsrechten erforderlich. Das würden die Republikaner instinktiv als Geschenk schwer verdienter US-Steuergelder an Ausländer anprangern. Noch radikaler - und damit unrealistischer - wäre eine Vereinbarung, die den IWF ermächtigt, in Krisenzeiten einseitig neue Sonderziehungsrechte auszugeben.

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        Die amerikanische Fed ist dem Kongress gegenüber rechenschaftspflichtig und daher gezwungen, ihre Kapazitäten auf politisch akzeptable Weise einzusetzen. Im Gegensatz dazu gibt es keine Weltregierung, die den IWF zur Rechenschaft ziehen könnte. Aus diesem Grund zögern nationale Behörden, ihm weitergehende Notfallbefugnisse einzuräumen.

        Und was ist mit Euro und Renminbi? Keine dieser Währungen verfügt über die Attraktivität des Dollar. Der Eurozone fehlt ein europäisches Finanzministerium als Ergänzung der Europäischen Zentralbank. Überdies gibt es einen Mangel an Euro-denominierten Staatspapieren mit AAA-Bewertung, die sich als Reserven für Zentralbanken eignen. China wiederum hält an seinen Kapitalkontrollen fest, die den ausländischen Zugang zu chinesischen Finanzanlagen einschränken. Daraus folgt ein nur begrenzter Nutzen seiner Währung für grenzüberschreitende Finanztransaktionen. Selbst Zentralbanken und Regierungen, die Zugriff auf den Renminbi haben, sind zögerlich, wenn es um Kauf und Einsatz dieser Währung geht: Sie befürchten unerwartete Änderungen der Spielregeln.

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        Fazit: Alle für eine Reform des internationalen Währungssystems, es gibt aber keinen Konsens darüber, wie diese aussehen könnte. Wie 1971 bestehen tiefgreifende Meinungsverschiedenheiten. Bis sich das ändert, werden wir mit dem „Nichtsystem“ leben müssen.

        Mehr zum Thema: Vor 50 Jahren lösten die USA die Bindung des Dollar an Gold – der Anfang vom Ende des damaligen Währungssystems. Angesichts von Geldschwemme und geopolitischer Konflikte könnte Gold aber künftig wieder eine Rolle als Stabilitätsanker spielen.

        Copyright: Project Syndicate

        *Jeffrey E. Garten, Three Days at Camp David: How a Secret Meeting in 1971 Transformed the Global Economy, Harper Collins, 2021
        ** José Antonio Ocampo, Resetting the International Monetary (Non)System, Oxford University Press, 2017

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