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Regulierung der Finanzmärkte Neue Regeln für die Finanzbranche werden weltweit zerrieben

Trotz aller heiligen Schwüre, die Finanzmärkte zu zähmen – die Reformen kommen kaum voran. In den USA trumpfen die Banken gegenüber Präsident Barack Obama auf, die Europäer sind zerstritten. Die Branche macht sich Hoffnungen auf geringe Einschnitte.

Gipfelpartner Sarkozy, Brown, Quelle: AP

Es klang gerade so, als seien die beiden auf unterschiedlichen Veranstaltungen gewesen. Der britische Premierminister Gordon Brown brüstete sich nach dem jüngsten EU-Gipfel in Brüssel, er habe die Unabhängigkeit des Finanzplatzes London erfolgreich verteidigt. In wichtigen Bereichen, so Brown, habe er den europäischen Partnern Kompromisse abgerungen.

Der französische Präsident Nicolas Sarkozy interpretierte das Treffen der europäischen Staats- und Regierungschefs dagegen völlig anders. Brown habe „seine Verantwortung übernommen“ und eine Europäisierung der Bankenaufsicht befürwortet. Der Druck der europäischen Partner habe zu einer „kompletten Kehrtwende in der angelsächsischen Herangehensweise“ geführt. Bundeskanzlerin Angela Merkel dachte ähnlich, behielt das aber für sich.

Der Konflikt schwelt

Bei EU-Gipfeln gehört es durchaus dazu, dass sich hinterher alle Beteiligten zu Siegern erklären. Die Politiker möchten den Eindruck vermitteln, sie hätten erfolgreich für die nationalen Interessen gekämpft. Diametral entgegengesetzte Wahrnehmungen wie nach dem EU-Gipfel Mitte Juni lassen dagegen ahnen, dass der Konflikt zwischen Kontinentaleuropäern und Großbritannien um die Kontrolle der Finanzbranche weiter schwelt und jederzeit offen ausbrechen kann. Torpediert Brown bei nächster Gelegenheit den Plan, steht es schlecht um die noch im April beim G20-Gipfel in London einmütig beschworene Reform der Finanzmarktregulierung.

„Wir müssen das Undenkbare denken, das Unmachbare machen“, hatte damals Gordon Brown voller Pathos angekündigt. Bundeskanzlerin Merkel hatte davon gesprochen, „dem Kapitalismus ein Gewissen“ zu geben.

Beim G8-Treffen ab dem 8. Juli im italienischen L’Aquila dürfte offenkundig werden, wie weit die Politik davon entfernt ist, die Kapitalmärkte tatsächlich radikal umzukrempeln. Selbst in den USA, wo Präsident Barack Obama Mitte Juni ein ambitioniertes Programm vorlegte, wird eine neue Finanzarchitektur wegen des massiven Widerstands der Wall Street unwahrscheinlich. Auch im Kongress findet Obama für seine Regulierungspläne nur wenige Freunde. Denn es sind nicht nur Republikaner, die gegen stärkere Finanzmarktkontrollen votieren. Henry Aaron vom Brookings Institution, einem den Demokraten von Obama nahestehenden Thinktank, weiß: „Die große Mehrheit im Kongress, auch viele Demokraten, ist gegen Regulierung.“

Finanzkrise gerät schnell in Vergessenheit

Die Regierungen in Europa und den USA haben zwar den Banken in nie gekanntem Umfang finanziell geholfen, sich dadurch aber nicht das Wohlverhalten der Branche erkauft. Die wehrt sich entschlossen gegen mehr Regulierung. „Ich denke, dass die Finanzkrise vorerst vorüber ist“, erklärt beispielsweise Wayne Abernathy, Cheflobbyist der American Bankers Association, die wenige Blocks vom Weißen Haus in Washington residiert. Die nonchalante Botschaft: Die Branche braucht keine neuen Regeln.

Gute Geschäftszahlen machen die Banken übermütig. Goldman Sachs rechnet in diesem Jahr mit dem besten Ergebnis in der 140-jährigen Geschichte der Investmentbank. Das Haus profitierte vom Niedergang der Konkurrenz und von aktuell satten Gewinnen im Devisen-, Anleihen- und Rentenhandel. Da gerät die Finanzkrise in Vergessenheit. Adair Turner, Chef der britischen Aufsichtsbehörde Financial Services Authority, beklagte vergangene Woche, dass die Banken bereits „business as usual“ betrieben.

Teure Bankenrettung. Staatliche Garantien und Rekapitalisierung (zur Vollansicht bitte auf die Grafik klicken)

Politiker wundern sich, wie schnell sich die Banker von Bittstellern in kaltschnäuzige Business-Manager zurückverwandeln. „Die Finanzkrise hat wohl zu rasch von ihrem Schrecken verloren“, sagt Hessens Ministerpräsident Roland Koch, der in der vergangenen Woche auf US-Trip war. „Das Casino macht schon wieder auf“, beobachtet ein EU-Kommissar in Brüssel besorgt.

Dabei ist es nicht so, dass Politiker nicht gehandelt hätten. Die EU-Kommission hat eine ganze Serie von neuen Finanzmarktregeln vorgeschlagen. Aber bis diese auch vom Europäischen Parlament und den Mitgliedstaaten beschlossen sind, verlieren sie an Schärfe. Zum Beispiel die Eigenkapitalregeln für Banken, bekannt unter dem Stichwort Basel II. Institute, die Kredite als Verbriefungen weiterverkaufen, müssen ab Ende 2010 mindestens fünf Prozent der Forderungen selbst behalten. Damit soll verhindert werden, dass die Institute Kredite vergeben, die sie selbst nicht für werthaltig erachten, wegen der Verkaufsmöglichkeiten aber trotzdem herausgeben. Dies war einer der Auslöser der Finanzkrise in den USA. Banker in Frankfurt hatten mit einer weitaus höheren Quote gerechnet. Die Kommission hatte auch ursprünglich 15 Prozent gefordert, doch weder bei den Mitgliedstaaten noch im Europaparlament fand sich dafür eine Mehrheit. In dieser Woche will die Kommission noch einmal zum Thema Eigenkapital nachlegen, doch es bleibt Stückwerk.

Rating-Agenturen im Dilemma

Den bereits beschlossenen Regeln für Ratingagenturen fehlt ebenfalls der Biss. Für viele Politiker sind die Ratingagenturen schuld an der Finanzkrise, weil sie Kreditpakete mit zweifelhaftem Inhalt hoffähig machten. Doch die neuen Regeln lösen das Kernproblem nicht: Die Unternehmen können sich nach wie vor aussuchen, von wem sie sich bewerten lassen, und werden dabei jene Agenturen bevorzugen, die sie am besten bewerten. Dadurch geraten die Agenturen in ein Dilemma. Bewerten sie konservativer als die Konkurrenz, bekommen sie künftig weniger Aufträge. Das hätte vermieden werden können, wenn die EU beispielsweise drei Ratings für die Unternehmen zur Pflicht gemacht hätte. Dann wären die drei großen Player wie Moody’s, Standard & Poor’s sowie Fitch zum Zuge kommen – ergebnisunabhängig. „Doch damit tut sich die EU schwer, da hierdurch die Macht der drei Agenturen zementiert würde“, sagt der Landeschef einer internationalen Ratingagentur.

Wie wenig die neuen EU-Regeln in das Kerngeschäft der Ratinganbieter eingreifen, lässt sich schon an deren gelassener Reaktion ablesen. „Wir haben keine signifikanten Nachteile und gehen nicht davon aus, dass wir künftig in unseren Aktivitäten eingeschränkt werden“, sagt der Landeschef.

Britische Lobby setzt ihre Interessen durch

Wenn die EU-Vorgaben schlussendlich so lasch ausfallen, dann hat das auch damit zu tun, dass die Finanzbranche – und allen voran die britische Lobby – ihre Interessen in Europas Hauptstadt sehr dezidiert vertritt. Die City of London leistet sich ein eigenes Büro am Rond Point Schuman, schräg gegenüber vom Berlaymont, dem Hauptsitz der EU-Kommission und gleich neben der Machtzentrale des Europäischen Rats. Büroleiter Mike Vercnocke, früher bei der Bank of England und dem europäischen Bankenverband tätig, kennt das Geschäft bestens. Zugute kommt ihm, dass er in der Kommission an den entscheidenden Stellen auf Landsleute trifft. Die Regierung in London sorgt seit Jahren dafür, dass für die Finanzmärkte relevante Jobs in der Kommission an Briten gehen. So bekam David Wright den Posten eines stellvertretenden Generaldirektors in der Generaldirektion Binnenmarkt. Bis 2003 leitete sein Landsmann Sir John Mogg die Generaldirektion sogar fast ein ganzes Jahrzehnt. „Mogg eilte der Ruf voraus, einmal in der Woche nach London zu fliegen, um Instruktionen einzuholen“, lästert ein Lobbyist. „Offenbar setzt Wright diese Tradition fort.“

US-Präsident Barack Obama (r) Quelle: dpa

Die Briten nützen alle Kontakte, um eine Regulierung zu verhindern, die die Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes London gefährden könnte. „Sie spielen viel über die nationalen Hauptstädte“, beobachtet ein EU-Kommissar. Bevor Schweden am 1. Juli die sechsmonatige Ratspräsidentschaft in der EU übernimmt, besuchte der britische Staatssekretär für Finanzdienstleistungen, Paul Mynors, seinen schwedischen Amtskollegen Mats Odell in Stockholm. Der hat die Botschaft aus London offenbar gut verstanden und sagt: „Wir möchten, dass London das Finanzzentrum Europas bleibt.“ Finanzminister Anders Borg, der mit seinen europäischen Amtskollegen im Ecofin über den weiteren Reformkalender entscheiden wird, klingt sehr ähnlich: „Niemand würde Europa etwas Gutes tun, wenn der Finanzmarkt von London nach New York oder sonst wohin abwandert“.

Angst vor Abwanderung des Finanzmarktes

Genau diese Gefahr malt die Private-Equity-Branche jedoch an die Wand, nachdem die EU-Kommission einen Vorschlag für die Regulierung von Hedgefonds vorgelegt hat. James Vernon vom Hedgefonds Brevan Howard droht: „Wenn die Richtlinie nicht geändert wird, werden wir Großbritannien in Richtung New York, Hongkong, Singapur oder Nahost verlassen.“ Rund 90 der europäischen Hedgefonds werden nach Angaben des britischen Informationsdienstes International Financial Services London (IFSL) derzeit von London aus gemanagt. Registriert sind die Fonds selbst allerdings überwiegend in außereuropäischen Steueroasen.

Kritik am Brüsseler Entwurf

Einige der größten europäischen Hedgefonds – darunter die Man Group, die Fondsgesellschaft Blackrock und Brevan Howard – schlossen sich im Anschluss an den EU-Gipfel zu einer gemeinsamen Lobbygruppe zusammen. So wollen sie die britische Regierung dazu zwingen, künftig entschlossener gegen die Brüsseler Vorschläge zu kämpfen. Auch Andrew Baker, Vorsitzender des Fachverbandes Alternative Investment Management Association (Aima), kritisiert den Brüsseler Entwurf als „eine signifikante Bedrohung“ für Europas Hedgefonds. Er sei „stümperhaft und hastig formuliert“. Er sei bürokratisch, nicht umsetzbar und berücksichtige nicht, dass die Hedgefonds-Manager in London – anders als ihre Kollegen in den USA – bereits unter die Aufsicht der britischen Aufsichtsbehörde FSA fallen.

Harsche Kritik ist ein typischer Reflex von Standesvertretern. Die Fondsbetreiber selbst hatten mit viel härteren Regeln gerechnet. Zum Beispiel schlägt die Kommission vor, dass Fonds ein Eigenkapital von 125.000 Euro nachweisen sollen. Beträgt das Fondsvolumen mehr als 250 Millionen Euro, werden weitere 0,02 Prozent dieser Summe fällig. Das schreckt die oft selbst zu Multimillionären gewordenen Hedgefonds-Manager nicht. „Wer das Geld nicht hat, der hat in der Branche nichts zu suchen“, sagt ein Hedgefonds-Manager.

Außerdem schreibt die EU nicht vor, wie schnell die Hedgefonds das Geld der Kunden zurückzahlen müssen. Seit Ausbruch der Finanzkrise haben viele Hedgefonds die Möglichkeit genutzt, Anlegergelder einzufrieren, anstatt ihre Fonds aufzulösen, und das wäre nach dem Entwurf weiter erlaubt. „Mit den Regeln, die bisher von der EU vorgesehen sind, kann ich gut leben“, sagt der Deutschland-Chef einer internationalen Private-Equity-Gesellschaft. „Ich hatte befürchtet, dass wegen der Finanzkrise harte Auflagen kommen, zum Beispiel eine Obergrenze für den Fremdkapitaleinsatz.“

Schlechter Marktüberblick

Als 2006 und 2007 Kredite fast unbegrenzt und günstig zu haben waren, luden einige Fonds ihren Übernahmezielen teils das Zehnfache des Gewinns vor Zinsen, Steuern und Abschreibungen (Ebitda) an Krediten auf, um die Übernahme zu den damals hohen Kaufpreisen zu finanzieren. „Heute gilt ein Unternehmen mit halb so viel Schulden als Pleitekandidat“, sagt ein anderer Private-Equity-Manager. Doch trotz der Verschuldungs-Exzesse sieht der EU-Richtlinienentwurf keine Obergrenze für den Krediteinsatz bei Übernahmen vor.

Der wirklich interessante Testfall für den Umbau des Finanzsystems wird die Neuorganisation der Bankenaufsicht sein. Banken sind schon seit Jahrzehnten keine Institute mehr, die nur in ihrem nationalen Territorium agieren. Dass die nationalen Aufseher keinen Überblick über den Markt haben, wird von Experten als großes Manko betrachtet. Beim jüngsten EU-Gipfel verständigten sich die Staats- und Regierungschefs auf eine bessere Vernetzung. Am 30. September will die EU-Kommission konkrete Vorschläge vorlegen, wie der geplante Europäische Rat für Systemrisiken (ESRB) arbeiten könnte, der Risiken in allen Finanzsektoren identifizieren soll.

Weitaus mehr Kopfzerbrechen macht den Beamten das geplante Europäische System der Finanzaufsichten (ESFS). Der Grundgedanke: Die bestehenden europäischen Aufsichtsgremien für Banken, Versicherungen und Wertpapiere sollen aufgewertet und mit mehr Macht ausgestattet werden. Den ersten Einspruch erhoben die Briten auf dem Gipfel, als sie forderten, das ESFS könne Großbritannien nicht zwingen, in Schieflage geratene ausländische Institute mit britischen Steuergeldern zu retten. Brüsseler Beamte machen sich noch auf schwierige Verhandlungen mit London gefasst: „Das wird nicht einfach“, prognostiziert ein Beamter und sagt im Spaß, er werde seinen Anrufbeantworter anstellen, wenn er eine britische Vorwahl im Display sehe.

Die Juristen der EU-Kommission haben immerhin schon eine Rechtsgrundlage ausfindig gemacht, die keine Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten erfordert. Die Hoffnung: Die Briten werden nicht genug Verbündete finden, um die geplanten Verordnungen im Rat zu blockieren.

Zurück zur Tagesordnung?

Während in Brüssel und Washington um eine neue Finanzarchitektur gerungen wird, ist in Teilen der Londoner City die Finanzkrise bereits Geschichte. Mitarbeiter der US-Investmentbank Goldman Sachs in London können sich nach einem äußerst erfolgreichen ersten Halbjahr für 2009 auf Boni in Rekordhöhe freuen. Auch von der Royal Bank of Scotland – die nach einer spektakulären Rettungsaktion nun zu 70 Prozent dem britischen Staat gehört – gibt es überraschende Nachrichten: Ihr neuer Chef, Stephen Hester kann zusätzlich zu seinem Jahresgehalt von umgerechnet 1,4 Millionen Euro auch noch mit einem Jahresbonus von 2,4 Millionen Euro in Wertpapieren sowie langfristigen Aktienoptionen im Wert von rund 7,6 Millionen Euro rechnen.

„Ich mache mir immer mehr Sorgen, dass der Bankensektor nur zu gern zur Tagesordnung zurückkehren will“, sagt ein aufmerksamer Beobachter, der Vorsitzende der Investment Management Association, Richard Saunders. „Dabei wäre es doch so wichtig, die Ungeheuerlichkeit dessen, was passiert ist, nicht aus den Augen zu verlieren.“

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