Im Kapitol in Washington, DC, wird in diesen Tagen viel gearbeitet. Geht es nach US-Präsident Joe Biden, dann soll der Kongress bereits in weniger als zwei Wochen sein 1,9 Billionen Dollar schweres Rettungspaket verabschieden, das die wirtschaftlichen Auswirkungen der Covid-Pandemie zumindest ein Stück weit abfedern soll. Die Chancen stehen gut, von einem zentralen Wahlversprechen musste sich das neue Staatsoberhaupt allerdings bereits verabschieden: Die Erhöhung des Mindestlohns auf 15 Dollar.
Für Biden und seine Demokraten ist das ein Rückschlag. Zwar warnt das überparteiliche Congressional Budget Office, ein solcher Anstieg könnte die US-Wirtschaft rund 1,4 Millionen Jobs kosten, doch angesichts des derzeitigen Niveaus von 7,25 Dollar pro Stunde ist der Anstieg höchst populär. Umfragen zufolge unterstützen rund zwei Drittel der Amerikaner eine schrittweise Anhebung bis 2025, die laut CBO fast eine Million Menschen aus der Armut befreien würde. Vor allem der linke Flügel von Bidens Koalition pochte zuletzt vehement auf die Erhöhung. Woran ist sie also vorerst gescheitert?
Die kurze Antwort: An der Geschäftsordnung. Oder genauer: An ihrer Hüterin im US-Senat. Die teils kryptischen Regeln der oberen Kongresskammer machen es den Demokraten unmöglich, die Anhebung mit ihrer knappen Mehrheit zu verabschieden. Das entschied in der vergangenen Woche eine Frau, von der selbst im politischen Washington die Mehrheit noch nie gehört hat, die aber seit fast einem Jahrzehnt als Schiedsrichterin über die Verfahren des Senats wacht. Ihr Name: Elizabeth MacDonough.
Kaum jemand im Kapitol dürfte die komplexen Senatsregeln besser kennen als MacDonough. Seit mehr als 20 Jahren arbeitet sie nun schon im überparteilichen Büro des Senate Parliamentarian. 2012 übernahm sie auf Vorschlag des damaligen demokratischen Mehrheitsführers Harry Reid als erste Frau die Leitung. Ihre Expertise ist über die Parteigrenzen hinweg anerkannt. Als die Republikaner 2015 die Mehrheit in der Kammer übernahmen, beließ Reids Nachfolger Mitch McConnell MacDonough auf ihrem Posten. Auch jetzt, da die Demokraten die Kontrolle über die Kammer wieder zurückerobert haben, steht ihr Verbleib im Amt nicht zur Debatte.
MacDonoughs formale Macht ist überschaubar. Ihr Büro – und der Gegenpart im Repräsentantenhaus – tun eigentlich nichts anderes, als in Geschäftsordnungsfragen zu beraten. Aufgrund der Expertise des Parliamentarians sind ihre Entscheidungen in der Praxis jedoch faktisch bindend. Technisch gesehen kann der Sitzungsleiter eine Vorgabe des Parliamentarians zwar ignorieren, im Senat ist das jedoch seit 1975 nicht mehr passiert. 2001 entließ der damalige republikanische Mehrheitsführer Trent Lott zudem den damaligen Senate Parliamentarian, da er mit dessen Empfehlung über eine Hauhaltsregel nicht einverstanden war. Doch solche Konflikte sind äußerst selten.
Man muss ein bisschen ausholen, um zu erklären, warum MacDonoughs Entscheidung ausgerechnet für die Frage der Mindestlohnerhöhung so wichtig war. Zunächst zur Ausgangslage: Im Senat verfügen sowohl Demokraten als auch Republikaner derzeit über 50 Stimmen. Im Fall eines Patts entscheidet die Vize-Präsidentin, derzeit also die Demokratin Kamala Harris, weshalb ihre Partei die formelle Kontrolle über die Kammer hat. Mit diesen 51 Stimmen können Bidens Unterstützer einiges entscheiden, doch in normalen Gesetzgebungsverfahren stößt sie jedoch an ihre Grenzen.
Zwar reicht eine einfache Mehrheit, um ein Gesetz zu verabschieden. Um jedoch überhaupt zu dieser Abstimmung zu kommen, muss die Debatte beendet werden – und dafür sind laut Geschäftsordnung 60 Stimmen notwendig. Ohne signifikante Unterstützung der Oppositionspartei geht also nichts. Die Republikaner im Senat haben allerdings kein Interesse daran, Bidens Covid-Paket durchzuwinken. Deshalb behelfen sich die Demokraten mit einem Verfahrenstrick.
Denn das Regelwerk des Senats sieht vor, dass haushaltsrelevante Gesetze ohne die 60-Stimmen-Barriere zur Abstimmung gestellt werden können. Diese Provision wird häufig genutzt. Präsident Obama verabschiedete so seine Gesundheitsreform, Präsident Trump seine Steuersenkung. Die Formulierung solcher Gesetze ist jedoch an strenge Auflagen gebunden – und über diese wacht Parliamentarian MacDonough. Und die Mindestlohnerhöhung, so ihr Urteil, ist nicht mit den Regeln in Einklang zu bringen.
Klar ist, dass MacDonoughs Entscheidung in dieser Frage erneut faktisch bindend ist. Der demokratische Senator Joe Manchin verkündete bereits, er werde dem Gesetzespaket seine Unterstützung entziehen, sollte es versuche geben, um ihre Empfehlung herumzuarbeiten. Damit wäre die demokratische Mehrheit in der Kammer verloren. Will Biden also den Rest seines Pakets retten, dann muss er die Entscheidung des Parliamentarians akzeptieren.
Das heißt nicht, dass die Lohnuntergrenze dauerhaft bei 7,25 Dollar verharren wird. Im Senat laufen derzeit bereits Vorbereitungen, die Erhöhung als eigenständiges Gesetz zu verabschieden, sollte sie nicht als Teil des Rettungspakets durch den Kongress kommen. Dann wären die Demokraten jedoch aufgrund der 60-Stimmen-Regel auf die Mitwirkung der Republikaner angewiesen. Die Schwelle von 15 Dollar dürfte sich in diesem Fall jedoch erledigt haben.
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