Das neue asiatisch-pazifische Handelsabkommen Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) wird in Asien als größtes Abkommen aller Zeiten gefeiert – und im Westen gefürchtet. In der Tat deckt es 30 Prozent der Weltbevölkerung und der weltweiten Wertschöpfung ab, wobei China mit 52 Prozent Anteil am RCEP-Handelsvolumen (2018) dominiert. Doch das klingt großartiger als es tatsächlich ist.
Die beteiligten 15 Länder, darunter neben China Australien, Neuseeland, Korea, Japan, Indonesien und Malaysia, waren schon vor RCEP in unterschiedlichen separaten Abkommen unterschiedlicher Tiefe miteinander verbunden. Bei 15 Ländern ergeben sich 105 bilaterale Handelsbeziehungen, 103 davon waren auch bislang schon von Abkommen abgedeckt. Es fehlten die Handelsbeziehungen zwischen Japan und Korea und Japan und China, eine Lücke, die RCEP nun schließt. Sie umfasst sechs Prozent des Handelsvolumens aller RCEP-Länder. Das ist für die beteiligten Länder ein wesentlicher Schritt, nicht aber für die Weltwirtschaft.
Wichtiger ist, dass RCEP einen Schritt unternimmt, um das bisher in der Region herrschende handelspolitische Wirrwarr zu ordnen. Der berühmte Handelsökonom Jagdlich Bhagwati hat das Bild der Spaghettischüssel, oder für Asien der „Noodle Bowl“, bemüht, als er die Effekte von vielen sich überlagernden größeren und kleineren Handelsabkommen auf die Weltwirtschaft beschrieb.
Das Ergebnis des Durcheinanders verschiedener überlappender Abkommen ist kontraproduktiv für den Freihandel. Jedes Abkommen hat seine eigenen Regeln, die oft nicht mit jenen der anderen Abkommen kompatibel sind. Das gilt für Standards, Zollprozeduren und Streitbeilegungsmechanismen. Das gilt aber ganz besonders für Ursprungsregeln: So kann es sein, dass die Regeln, die den Genuss von Zollpräferenzen in einem Exportmarkt sicherstellen, den Genuss von Präferenzen in einem anderen Land unmöglich machen. Viele verzichten dann lieber gleich auf die Vorteile und wickeln ihre grenzüberschreitenden Geschäfte nur nach den Standardregeln der Welthandelsorganisation (WTO) ab, statt nach Regeln der Abkommen zu handeln. Und selbst wenn sie die Vorteile der Abkommen nutzen, kann es zu schädlicher Umlenkung der Handelsstrukturen kommen: Theoretisch ist es sogar möglich, dass sich die Länder schlechter stellen, als wenn sie nach den WTO-Regeln handeln, selbst wenn sie ein vollständiges Netzwerk präferentieller Abkommen unterhalten. RCEP verhindert solche perversen Effekte.
Viel Masse, wenig Klasse
Künftig kann also über alle 15 Länder hinweg unter einheitlichen RCEP-Regeln Handel getrieben werden. Der bürokratische Aufwand für die Firmen sinkt. Aber es ist nicht zu erwarten, dass dadurch besonders viel neuer Handel entsteht. Die Spaghetti in der Schüssel sind sortiert, aber - um im Bild zu bleiben – besonders gehaltvoll ist die Nudelportion nicht. Von einem tief integrierten Binnenmarkt mit einheitlicher Handelspolitik, wie es zum Beispiel die EU ist, bleibt das neue Abkommen weit entfernt. Die Regeln für Dienstleistungen gehen kaum über die WTO-Standards hinaus und bedeutende Geschäftsbereiche – etwa der E-Commerce – unterliegen nicht den für Handelsabkommen wichtigen Mechanismen für die Streitbeilegung. Indien, ein weltweiter Champion im Angebot internationaler Dienstleistungen, hat sich 2019 ganz aus den RCEP-Verhandlungen zurückgezogen. RCEP ist also nicht bahnbrechend. Viele Handelsbeziehungen waren ohnehin schon durch Abkommen geregelt, und wichtige Wirtschaftssektoren und Länder bleiben außen vor.
Dennoch sollten die westlichen Länder das Abkommen nicht leichtfertig ignorieren. Seine Bedeutung liegt in der symbolischen Kraft, nicht in seinen tatsächlichen wirtschaftlichen Effekten. Die globalisierungsmüden Länder des Westens sehen sich einem neuen, dynamisch wachsenden Asien-Pazifik-Block gegenüber, in dem China eine wichtige Rolle spielt und der noch weitere Schritte der Integration gehen kann. Und das in einer Zeit, in der im Westen Autonomie- und Abschottungsbefürworter Zulauf gewinnen.
Der Westen muss aufwachen
RCEP muss für den Westen ein Weckruf sein, die eigene Handelspolitik zu beleben und auch in Teilen neu zu denken. Will der Westen Einfluss behalten, wenn es um Lebens- und Arbeitsbedingungen, Klimaschutz oder andere ihm wichtige Ziele der globalen Wirtschaftsordnung geht, darf er das Feld nicht anderen überlassen. Der Schwerpunkt der Weltwirtschaft verlagert sich schon seit 20 Jahren in Richtung Asien, und RCEP fördert diesen Trend.
Das Spiel ist noch nicht verloren. Die EU ist mit ihrem Binnenmarkt ein gewichtiger Spieler im Weltmarkt und hat mit bedeutenden RCEP-Partnern bereits bilaterale Handelsabkommen, etwa mit Japan, Korea, Singapur oder Vietnam. Sie verhandelt aktuell mit den anderen ASEAN-Ländern, ebenso mit Australien und Neuseeland. Der Druck, hier zu Abschlüssen zu kommen, steigt nun. Andernfalls droht die EU aus diesen wichtigen Märkten gedrängt zu werden. Darüber hinaus muss die EU den eigenen Binnenmarkt weiter ausbauen und stärken; ihm droht durch den Brexit ein Bedeutungsverlust. Die Integrität und Größe des Binnenmarkts ist das wichtigste Pfund, mit dem die EU in internationalen Handelsfragen wuchern kann.
Die USA stehen noch stärker unter Erfolgsdruck, sie haben unter Trump in Asien massiv an Boden verloren und stehen im Konflikt mit China nun ziemlich allein da. Die Amerikaner haben zwar versucht, Indien als wirtschaftliche Gegenmacht zu China aufzubauen, bisher allerdings ohne durchschlagenden Erfolg. Unter Biden als Präsident dürften sich die USA in Asien wieder stärker einbringen. Aber auch er steht im Inland unter enormem Druck der America-first-Befürworter aus allen politischen Lagern.
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Zusammenarbeit von USA und EU nötig
Der Regierungswechsel in den USA eröffnet die Chance, dass die EU und die USA auch in Handelsfragen wieder stärker koordiniert auftreten und kooperieren. Ein Startpunkt wäre, den Airbus-Boeing-Streit beizulegen, der beide Seiten schwächt und die asiatische Konkurrenz stärkt, und die 2018 vereinbarten Verhandlungen zu einem Zollabkommen entschlossen voranzutreiben. Denn eines sollte klar sein: Je stärker sich die EU und die USA gegenseitig mit Strafzöllen belegen, umso besser ist das für Konkurrenten in Asien. Langfristig muss es darum gehen, dass die transatlantischen Partner ihre technischen und ethischen Standards bei neuen Technologien definieren und dann auch global umsetzen.
Der französische Präsident Macron ist derzeit als gewichtiger Advokat eines autonomeren und stärker abgeschotteten Europas unterwegs. Deutschland sollte – gerade nach dem EU-Austritt der Briten – in dieser Diskussion ein Gegengewicht setzen. In der Liberalisierung des Handels wurden in der Vergangenheit viele Fehler gemacht, etwa die Verlierer des Freihandels oder ökologische Aspekte aus den Augen verloren. Deutschland kann sich hier hervortun, indem es als international wirtschaftlich stark vernetztes Land eine gesellschaftlich ausgeglichenere und nachhaltigere Globalisierung fördert. Wer glaubt, auf die Signale stärkerer Liberalisierung im asiatisch-pazifischen Raum mit einer Rückkehr zu merkantilistischer Politik reagieren zu sollen, wird in Zukunft noch weiter an Boden verlieren.
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