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Welthandel Kampf um Wohlstand

Weil die Liberalisierung des Welthandels stockt, werden bilaterale Freihandelsabkommen immer beliebter. Deutsche Exporteure drohen ausgesperrt zu werden.

Der Containerterminal Quelle: dpa

Die entscheidende Nachricht findet sich hinter der Meldung. Am 8. Februar gab das Statistische Bundesamt bekannt, dass Deutschland im vergangenen Jahr Waren im Wert von 969,1 Milliarden Euro exportiert hat – 8,5 Prozent mehr als im Vorjahr. Damit sichert sich Deutschland zum fünften Mal in Folge den Titel Exportweltmeister. Kein anderes Land setzt seit 2003 Jahr für Jahr mehr Waren auf den Weltmärkten ab. Deutschlands Außenhändler scheinen damit allem getrotzt zu haben: dem starken Euro, der abflauenden Weltwirtschaft, ebenso der US-Finanzkrise.

Doch das war eben nur ein Teil der Wahrheit. Denn lange, so warnten die Statistiker, werde Deutschland seine Spitzenposition im Handel nicht mehr halten können. Schon in diesem Jahr könnte es überholt werden – von China, einem Land, das bisher bekanntlich nur einen Bruchteil seines gewaltigen Potenzials nutzt.

Und noch eine weitere Nachricht relativierte am 8. Februar das Bild vom Exportweltmeister. An diesem Tag präsentierten in Genf die Unterhändler bei der Welthandelsorganisation (WTO) neue Vorschläge für weltweite Zollsenkungen und den Abbau von Subventionen. Die mit Spannung erwarteten Papiere sollten neues Leben in die komplett erlahmte Liberalisierungsrunde bringen, die 2001 in Doha begonnen hat. Doch die zahllosen Lücken in den Texten zeigten vor allem eines: Die Liberalisierung des Welthandels steckt fest. Die 151 WTO-Mitglieder werden die Doha-Runde so schnell nicht abschließen.

Wachsende Konkurrenz für deutschen Außenhandel

Dieser vorvergangene Freitag war kein guter Tag für den deutschen Außenhandel. Er lässt ahnen, was die deutschen Unternehmen, die auf offenen Welthandel angewiesen sind, in den kommenden Jahren zu erwarten haben: wachsende Konkurrenz und eine Handelspolitik als Instrument machtpolitischer Interessen – was den deutschen Zugang zu neuen Märkten, damit zu Wachstum und Wohlstand, erschwert.

Gerade weil Deutschland so sehr vom Export abhängt, werden die sich eintrübenden Rahmenbedingungen schon bald auf die gesamte Wirtschaft durchschlagen. Noch hängen fast neun Millionen Arbeitsplätze, gut ein Viertel der Beschäftigung, von der Exportwirtschaft ab. Noch liegt der Exportanteil am Bruttoinlandsprodukt bei 40 Prozent. Noch machen die Dax-30-Unternehmen drei Viertel ihres Umsatzes im Ausland. Aber wie lange noch?

Im Wettlauf um Wohlstand hat die deutsche Wirtschaft über Jahre hinaus auf die multilateralen Liberalisierungsversuche der WTO gesetzt – und muss jetzt erleben, dass andere Länder und andere Industrien eine Re-Nationalisierung der Handelspolitik anstreben. „Das wichtigste Ziel internationaler Handelspolitik muss der erfolgreiche Abschluss der Doha-Runde sein“, lautete hilflos das Mantra von Jürgen Thumann, Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI). Mittlerweile glauben nur noch Berufsoptimisten wie EU-Handelskommissar Peter Mandelson, an eine baldige Wiederbelebung der Doha-Runde. „Der Abschwung, den wir derzeit erleben, bringt durchaus neue Dynamik in die Verhandlungen“, sagt der Brite, der im Namen der 27 EU-Staaten verhandelt.

Zusätzlicher Stillstand durch US-Präsidentschaftswahlkampf

Der US-Präsidentschaftswahlkampf und der anstehende Machtwechsel in Washington deuten auf zusätzlichen Stillstand hin: Denn alle aussichtsreichen Kandidaten für das Präsidentenamt, von Barack Obama über Hillary Clinton bei den Demokraten bis hin zum Republikaner John McCain, stufen den Schutz amerikanischer Arbeitsplätze höher ein als den freien Handel. Und selbst wenn eine neue US-Regierung die WTO-Gespräche wieder aufnimmt, wird es dauern. „Es sieht leider ganz danach aus, dass wir frühestens 2010 oder 2011 wieder ernsthafte Verhandlungen sehen“, prognostiziert BDI-Handelsexperte Guido Glania.

So lange wollen viele nicht mehr warten. Die USA, EU und Japan, aber auch die aufstrebenden Staaten Asiens entdecken die Machtpolitik zur Unterstützung ihrer wirtschaftlichen Interessen und stecken regelrecht wirtschaftspolitische Einflusszonen ab. Weil sich multilateral nichts bewegt, preschen sie mit bilateralen Freihandelsabkommen vor (siehe Grafik Seite 24). Vor allem die USA und Japan überziehen die Märkte mit einem bilateralen Abkommen nach dem anderen. Allein die US-Regierung hat seit 2001, dem Amtsantritt von George W. Bush, elf Freihandelsabkommen abgeschlossen – mit so unterschiedlichen Ländern wie Australien, Bahrain, Chile, Kolumbien, Marokko, Oman, Peru, Singapur, Südkorea und den in der mittelamerikanischen Freihandelszone Cafta vereinten Ländern El Salvador, Costa Rica, Guatemala, Honduras und Nicaragua. Die EU, die jahrelang bilaterale Gespräche gemieden hat, um die Doha-Runde nicht zu gefährden, verhandelt seit vergangenem Jahr wenigstens mit Südkorea, Indien und den zehn in der Vereinigung südostasiatischer Staaten (Asean) zusammengeschlossenen Ländern.

Japan dagegen ist im November ein echter Coup gelungen. Mit den wachstumsstarken Märkten der Asean-Gruppe schloss es ein Partnerschaftsabkommen ab, das bereits in diesem Herbst in Kraft tritt. Damit verschafft Japan seiner Industrie Zugang zu einem Markt mit mehr als 500 Millionen Verbrauchern. Das Handelsvolumen von derzeit 160 Milliarden Dollar dürfte rasch steigen, wenn in den sechs Asean-Staaten die Zölle in den kommenden zehn Jahren auf null sinken. Das hat den Ehrgeiz Chinas geweckt, das nun seinerseits an einem Abkommen mit Asean arbeitet. Bis 2015 sollen sämtliche Zollschranken fallen. Mit fast 1,8 Milliarden Menschen wäre der Verbund die größte Freihandelszone der Welt. Schon jetzt wächst der Handel zwischen den Partnern atemberaubend schnell: Im Jahr legt er um 25 Prozent zu und liegt bei 190 Milliarden Dollar.

Ökonomen sehen Entwicklung mit Skepsis

Ökonomen sehen die Entwicklung mit Skepsis. „Volkswirtschaftlich gesehen ist ein bilaterales Abkommen nur eine zweitbeste Lösung gegenüber einer multilateralen Liberalisierung“, sagt Rolf Langhammer vom Kieler Institut für Weltwirtschaft. Der renommierte US-Handelsökonom Jagdish Bhagwati von der Columbia-Universität prägte schon vor Jahren das Bild einer „Nudelschüssel“ für das komplizierte Geflecht von Beziehungen, das in Asien entsteht und ständig weiter wächst.

Mit Schrecken erkennt jetzt die deutsche Industrie, dass sie gerade auf den dynamisch wachsenden Zukunftsmärkten Asiens ins Abseits gerät. „Die deutsche Industrie ist stark von den bilateralen Freihandelsabkommen betroffen“, sorgt sich ein deutscher Wirtschaftsvertreter in Malaysias Hauptstadt Kuala Lumpur.

Coca Cola in Shanghai. Quelle: AP

Die japanische Konkurrenz kann künftig in der Heimat gefertigte Waren – etwa Teile für die Automobilproduktion oder elektronische Produkte – in Länder wie Thailand liefern. Dort werden sie montiert und ohne Zollaufschlag in andere Asean-Staaten weitergeleitet. Das Handelsprivileg ist noch nicht einmal an eine bestimmte Wertschöpfung gebunden, die in Asean montierten Produkte kommen automatisch in den Genuss des Zollvorteils. „Mit diesem Abkommen wird ein Produktionsnetz geschaffen, in dem Japan und Asean als Einheit funktionieren“, freut sich Japans Handelsminister Akira Amari.

BMW und Mercedes, die in den Neunzigerjahren große Fabriken in Thailand aufgebaut haben, sehen die Entwicklung mit Sorge. Sie werden weiterhin Zoll auf die aus Deutschland angelieferten Teile zahlen – der japanische Luxushersteller Lexus dagegen nicht. Immerhin konnten sich die Japaner in Thailand noch nicht mit ihrer Forderung durchsetzen, den Zoll für Wagen mit mehr als drei Liter Hubraum sofort zu streichen. Bis 2009 sinkt er nur auf 60 Prozent. Dann wird neu verhandelt. Gelingt es den Japanern, den Zoll deutlich zu drücken, wird es bitter für die Deutschen, die weiterhin 80 Prozent Zoll zahlen.

Deutsche Autobauer liefern sich Konkurrenzkampf mit Japanern

In anderen Ländern liefern sich die deutschen Automobilbauer einen ähnlichen Konkurrenzkampf mit den Japanern. Ab 2010 können die ihre Luxuswagen zollfrei nach Malaysia einführen, auf Pkws aus Europa fallen dagegen 30 Prozent Zoll an. Auf den Philippinen entsteht exakt dieselbe Situation. Der Verband der Automobilindustrie (VDA) dringt nun darauf, dass die EU mit Asean umgehend ähnliche Verbesserungen aushandelt, damit die deutschen Hersteller mithalten können.

Das Wachstum in Asien löst einen erbitterten Wettlauf um Macht, Märkte und Wohlstand aus: Ein Freihandelsabkommen bewirkt das nächste, jedes Land sucht seinen eigenen Weg. So verhandelt die EU nur mit Südkorea, weil die USA hier schon erfolgreich waren. Japan schreckte wegen seiner Agrar-Lobby lange vor einem Abkommen mit Asean zurück. Als sich Südkorea und Asean einig wurden, hatte es Japan mit einem Mal eilig, ebenfalls einen Deal abzuschließen.

In dieser Eigendynamik liegt eine große Gefahr. Länder werden zu Getriebenen – und drohen die eigenen Interessen aus den Augen zu verlieren, weil sie zu sehr auf die Konkurrenz starren. In der EU mit ihren 27 Mitgliedern kommt ein zusätzliches Problem hinzu: Die Interessen der einzelnen Länder variieren erheblich. So sieht die deutsche Automobilbranche mit Unbehagen, dass die EU viel Energie in die Verhandlungen mit Südkorea investiert, um mit den USA gleichzuziehen, statt die für die Automobilbranche wichtigeren Märkte Indien und Asean vorrangig zu bearbeiten.

Südkorea droht zum Problemfall zu werden

Südkorea droht für die Autoindustrie zum Problemfall zu werden. Derzeit liefern die Koreaner 30-mal mehr Wagen in die EU, als sie von dort einführen. Fällt der EU-Einfuhrzoll von zehn Prozent, erreichen die Koreaner den europäischen Markt noch günstiger. Im Gegenzug müssten die Koreaner auch ihren Einfuhrzoll von acht Prozent senken. Aber die deutschen Automobilbauer fürchten, dass die Südkoreaner weiter versuchen werden, ausländische Konkurrenz von ihrem Markt fernzuhalten. Bisher gelingt ihnen das beeindruckend gut, koreanische Produzenten beherrschen ihren Heimatmarkt zu 96 Prozent. Schuld daran sind Sicherheitstest und Standards, die Handelsexperten unter dem Begriff nichttarifäre Handelshindernisse zusammenfassen. Bürokratische Auflagen können Märkte ebenso effektiv abschotten wie Zölle und sind beileibe keine südkoreanische Erfindung (siehe Kasten Seite 23). Deutsche Hersteller verzweifeln, wenn ihre Modelle spezielle Tests für Gurtverankerungen absolvieren sollen. Bei vielen Standards, etwa bei Abgasen, orientieren sich die Südkoreaner an den Amerikanern – zum Nachteil der Europäer.

Bei bilateralen Verhandlungen müssen solche Handelshürden Stück für Stück abgearbeitet werden. Die deutsche Autoindustrie hat Angst, dass die EU bei ihren Gesprächen mit Südkorea ihre Interessen nicht ausreichend berücksichtigt. „Handelskommissar Mandelson hat in seiner Amtszeit noch nichts erreicht“, sagt eine deutsche Branchenvertreterin, „die Gefahr ist groß, dass er zu schnell ein Abkommen unterzeichnet, um überhaupt einen Erfolg vorweisen zu können.“ Dem Briten Mandelsohn fehlt ohnehin das Verständnis für die Sorgen Deutschlands – denn Großbritannien ist schon längst deindustrialisiert. Und so hat die Autoindustrie in ihm nur einen begrenzt starken Fürsprecher.

Auch das gehört zu den Nachteilen von bilateralen Handelsverträgen: Sie sind politisch geprägt und berücksichtigen nicht alle Branchen gleich. Ein multilaterales Abkommen öffnet dagegen eine Vielzahl von Märkten. Darüber hinaus dauern die Vorbereitungen der Abkommen oft sehr lange, weil es um viele technische Fragen geht. Seit 17 Jahren bereits verhandelt die EU mit den Ländern des Golf-Kooperationsrats und scheiterte bisher am Streitthema Energiesubventionen. Beobachter fürchten, dass sich auch die Verhandlungen mit Asean stark in die Länge ziehen könnten.

Zu Recht: Beim EU-Asean-Gipfel 2007 in Singapur kamen beide Seiten kaum vom Fleck. Länder wie Vietnam, Thailand, aber auch Kambodscha fürchten sich vor einer Flut von Agrarprodukten aus Europa. Gleichzeitig will die EU nicht mit dem Militärregime von Myanmar verhandeln. Asean aber möchte als Block auftreten.

Japan war geschickter

Japan war geschickter und schloss erst Freihandelsabkommen mit einzelnen Asean-Staaten ab, bevor es sich 2007 in einem Partnerschaftsabkommen den gesamten Asean-Raum erschloss. Jetzt hat Japan bereits die nächste Region im Visier: die EU. Das Ministerium für Wirtschaft, Handel und Industrie (Meti) arbeitet als Langzeitprojekt an einem Wirtschaftsintegrationsabkommen. EU und Japan sollen die Abschaffung von Zöllen und nichttarifären Handelshemmnissen, aber auch faire Investitionsregeln und öffentliche Beschaffung besprechen. Der wichtigste Unternehmerverband Keidanren und mehrere Top-Konzerne riefen Anfang Februar die japanische Regierung auf, „konkrete Schritte für einen baldigen Abschluss zu ergreifen“. Vor allem sollen die europäischen Zölle für Autos und Unterhaltungselektronik von bis zu zehn Prozent fallen.

Für EU-Handelskommissar Mandelson hat Japan keine Priorität. Noch besteht unter den Mitgliedsländern der OECD eine stillschweigende Abmachung, keine Freihandelsabkommen miteinander abzuschließen, weil dies das multilaterale System schwächen würde. Fragt sich nur, wie lange sich die Abmachung noch halten lässt.

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