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Bundeshaushalt Von der Macht und Ohnmacht des Finanzministers

Peer Steinbrück kämpft für einen soliden Haushalt. Doch im Vergleich zu den EU-Kollegen ist die Macht des deutschen Finanzministers begrenzt.

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Minister Glos, Steinbrück Quelle: REUTERS

Schatzkanzler müsste Peer Steinbrück sein! „Chancellor of the Exchequer“ heißt sein britischer Amtskollege. Das klingt nicht nur besser, das ist es auch. Denn der britische Schatzkanzler Alistair Darling ist in der Regierung die Nummer zwei hinter Premierminister Gordon Brown. Er residiert direkt nebenan in Downing Street No. 11, verfügt über eine enorme Machtfülle und darf sich beim EU-Ranking über die besten Voraussetzungen für eine eigenständige Haushaltspolitik freuen.

Und unser Bundesfinanzminister? Er ist weder die Nummer zwei im Bundeskabinett, diese Position füllt Außenminister Frank-Walter Steinmeier. Noch logiert er direkt neben dem Kanzleramt – dem liegt das Wirtschaftsministerium von Michael Glos viel näher. Vor allem aber belegt Steinbrück im europäischen Vergleich der Finanzminister-Kompetenzen nur einen Mittelplatz, und wie wenig er letztlich ausrichten kann, bekommt er gerade bei den laufenden Verhandlungen zum Bundeshaushalt 2009 zu spüren. Vier seiner Kabinettskollegen weigerten sich, ihre überplanmäßigen Etatwünsche zu Beginn der Verhandlungen herunterzuschrauben. Wutschnaubend drohte Steinbrück diesen daraufhin mit Eingriffen in deren Haushaltsplanung. Doch das Kriegsgeheul beeindruckte die Kollegen wenig. Glos (Wirtschaft), Annette Schavan (Bildung), Wolfgang Tiefensee (Verkehr) und Heidemarie Wieczorek-Zeul (Entwicklungshilfe) ließen Steinbrück kühl wissen, dass sie nun mal Verpflichtungen eingegangen seien. Über sieben Milliarden Euro müsse der Finanzminister 2009 zusätzlich berappen. Basta!

Nun geht Steinbrück einen steinigen Weg. Über den Bundeshaushalt 2009 stimmt das Bundeskabinett voraussichtlich am 25. Juni ab; vom Bundestag wird er Ende November und vom Bundesrat Mitte Dezember verabschiedet. Ob dabei Steinbrücks Konsolidierungsziele erreicht werden, ist fraglich. Selbst auf Bundeskanzlerin Angela Merkel, die mittels ihrer Richtlinienkompetenz das letzte Wort hat, kann sich Steinbrück nicht verlassen, segnete sie doch gerade erst eine kostspielige Rentenerhöhung ab.

Seitdem wetten immer weniger Experten darauf, dass Steinbrück sein wichtigstes politisches Ziel erreichen und bis 2011 einen ausgeglichenen Bundesetat präsentieren kann. Besonders skeptisch ist der Vorsitzende des Haushaltsausschusses im Bundestag, Otto Fricke (FDP). Die „unmäßigen Forderungen aus den Reihen der Koalitionsregierung“, schimpft der Liberale, „gefährden eine solide Haushaltsführung“. Ein arges Spiel sei dies, sagt Fricke, das da laute: „Alle gegen den Bundesfinanzminister.“

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    Eine dunkle Ahnung, dass es so kommen könne, muss Steinbrück schon zu Beginn seiner Amtszeit gehabt haben. Damals lud er Experten ins trutzige Ministerium in der Berliner Wilhelmstraße, um darüber nachzudenken, wie der Minister seine Position im Alle-gegen-einen-Spiel verbessern könnte. Beim Vergleich der Kompetenzen in den EU-Ländern stellten die Wissenschaftler der Hertie School of Governance in Berlin fest, dass der Spielraum des deutschen Finanzministeriums vergleichsweise klein ist. Bei fast allen Kriterien schneidet der Bundesfinanzminister mäßig bis schlecht ab.

    Zu viele Köche rühren im Etatbrei herum, nicht nur Kabinettskollegen und Koalitionsfunktionäre; auch die Länder haben durch die verflochtenen Steuer- und Finanzverbindungen in Deutschland ein Mitspracherecht. Zu viele Ausgaben sind langfristig fixiert, allein die Sozialausgaben machen fast die Hälfte des Budgets aus. Zu optimistisch sind oft die wirtschaftlichen Annahmen – und führen später bei den Steuereinnahmen und Sozialausgaben zu bösem Erwachen. Ziemlich mau fällt insgesamt die Macht bei der Budgetaufstellung aus.

    Bundesfinanzministerium im Vergleich

    Wie hilflos man als Finanzminister sein kann, musste schon Steinbrücks Amtsvorgänger Hans Eichel (SPD) erfahren. Nach ersten Erfolgen bei der Haushaltssanierung noch als „Sparminator“ gefeiert, verblasste sein Ruhm schneller, als sich die Konjunktur ab dem Jahr 2001 abkühlen konnte. Seine Crux: Der damalige Kanzler Gerhard Schröder trat ihm ins Kreuz, drängte auf höhere Ausgaben. Auch Steinbrück machen die Spätfolgen aus der Ära Schröder noch zu schaffen.

    Zum Beispiel sagte die rot-grüne Bundesregierung auf dem EU-Gipfel von Lissabon 2000 zu, die Ausgaben für Forschung und Entwicklung auf drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts anzuheben. Darauf beruft sich Bildungsministerin Schavan heute, um den Ausgabenanstieg in ihrem Ressort zu rechtfertigen. Das Problem ist nur: Zwar unterzeichnete Schröder damals schwungvoll den Vertrag in Lissabon, doch daheim in Berlin fand die Verpflichtung keinen Eingang in die mittelfristige Finanzplanung, die sogenannte „MiFriFi“.

    Vor vier Jahrzehnten eingeführt, um eine vorausschauende Haushaltspolitik zu betreiben, hat dieses Zahlenwerk noch weitere Lücken. So gab Schröder als Bundeskanzler dem Drängen von Entwicklungshilfeministerin Wieczorek-Zeul nach, Deutschland auf eine Aufstockung der Entwicklungshilfe von damals rund 0,25 auf 0,51 Prozent bis zum Jahr 2010 zu verpflichten. Darauf beruft sich nun die Ministerin im aktuellen Budget-streit mit Steinbrück. Das Problem auch hier: Die eingegangene Verpflichtung ist nicht in der MiFriFi berücksichtigt worden.

    Ein „vorparlamentarisches, kaiserliches Gehabe“ sei dies, empört sich FDP-Haushälter Fricke über die großzügigen Zusagen des früheren Bundeskanzlers Schröder, die nun den Haushaltspolitikern Kopfzerbrechen bereiten. Denn eigentlich dürfe ein Kanzler keine haushaltswirksamen Zusagen im Alleingang machen, weil das Haushaltsrecht dem Bundestag zustehe. Fricke: „Eines der wichtigsten parlamentarischen Rechte ist zu entscheiden, ob und wofür der Staat das Geld der Steuerzahler ausgeben darf.“

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      Tatsächlich liegt die Haushaltshoheit beim Parlament, und dem kann auch Steinbrück wenig entgegensetzen. Seinen Vorgängern ging es nicht anders. Hans Apel, der von 1974 bis 1978 unter Kanzler Helmut Schmidt das Finanzressort leitete, hält denn auch „ein Superministerium für wünschenswert“. Dazu könnte das Bundesfinanzministerium um wichtige Teile des Bundeswirtschaftsministeriums aufgestockt werden.

      Eine Stärkung empfiehlt auch Eichel. Das Finanzministerium müsse bei jedem Ressort auf das Finanzgebaren achten und bei ausgabenrelevanten Projekten vorausschauend handeln. Im Blick hat Eichel besonders die Sozialministerien, durch deren Hände mehr als die Hälfte des Bundeshaushalts fließen. Hier müsse der Finanzminister „eisern in die Sozialreformen mit hineinwirken“. Vor allem seien zwei eherne Grundsätze zu befolgen, so Eichel: Zum einen müsse, sobald eine Ausgabe beschlossen werde, die Finanzierung nachhaltig geklärt sein. Und zum anderen müsse es, wenn neue Prioritäten entstehen, bei den bestehenden Ausgaben auch neue Nachrangigkeiten geben.

      Was wie eine Binsenweisheit in der Wirtschaft gilt, bedeutet in der Politik eine harte Nuss. Zu sehr regiert bei Volksvertretern Partikularinteresse vor Allgemeinwohl. „Die Wahrheit ist doch“, sagt Eichel, „dass außer dem Finanzminister kaum jemand an einer soliden Finanzpolitik ernsthaft interessiert ist.“

      Selbst Wissenschaftler stellen die für Deutschland typische Teilung zwischen Finanz- und Wirtschaftsministerium infrage, wobei diesem seit Ludwig Erhard die Rolle des ordnungspolitischen Wächters zu- und später schwerfiel. Gerade um die Ordnungspolitik wieder zu einem scharfen Schwert zu schmieden, meint Jobst Fiedler, der bei der Hertie School of Governance öffentliches Finanzmanagement lehrt und davor Berater bei Roland Berger war, müsse das Finanzministerium aufgewertet werden – etwa um die Grundsatz- und Konjunkturabteilung des Wirtschaftsministeriums. Zu den Aufgaben eines Finanzministers solle nicht nur die Einhaltung der Ausgaben gehören, sondern auch Effizienzkontrolle samt proaktiver Beratung bei Reformen anderer Ressorts. Diese Aufgaben nehme der britische Schatzkanzler wahr, so Fiedler mit einem Fingerzeig auf das Best-Practice-Land Großbritannien im EU-Etatvergleich.

      Auf der Insel bildet der Schatzkanzler zusammen mit dem Premierminister die „Core Executive“, die am Ende den Haushalt festzurrt. Auf Deutschland übertragen hieße dies, dass sich Merkel und Steinbrück zusammensetzen und den Etat quasi von oben festlegen. Tatsächlich setzen die Haushaltsberatungen in Deutschland jedoch von unten an, beginnend von der Abteilungsleiterebene über die der Staatssekretäre, bis am Ende die Minister im Kabinett bitte einvernehmlich den Haushalt abnicken. Dieser Etat-Kommunismus räumt dem Finanzminister keine besondere Macht ein.

      Zumindest bei den „weichen Faktoren“ könnte Steinbrück jedoch stärker werden, meint Hendrik Enderlein, Professor für Politische Ökonomie. Er könne kraft seiner fachlichen Kompetenz zum Superminister avancieren, lautet seine Empfehlung. Ein Beispiel dafür sei der Berliner Finanzsenator Thilo Sarrazin, der seinen Kollegen im Berliner Senat die explodierenden Kosten der hauptstädtischen Wohnungsbaupolitik so eindrucksvoll vorführte, dass diese sich mit Grauen von vielen Immobilien trennten.

      Um eine gute Idee für eine solide Haushaltspolitik ist auch der Abgeordnete Fricke nicht verlegen. Der Liberale schlägt vor, dass jeder Fachminister selbst Steuererhöhungen verkünden müsse, wenn seine Ausgaben über den Rahmen eines ausgeglichenen Haushalts hinausgehen. Mehr Entwicklungshilfe müsse dann durch eine Wieczorek-Zeul-Steuer finanziert werden, mehr Infrastruktur durch eine Tiefensee-Maut. Frickes Kalkül: Politiker überlegen sich ihre Ausgabenwünsche zweimal, wenn sie beim Bürger auch mit den Kosten in direkte Verbindung gebracht werden.

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