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Denkfabrik Die Bundesländer wollen noch einmal prassen

Angesichts sprudelnder Steuerquellen müssten die Bundesländer eigentlich Überschüsse erwirtschaften. Das Gegenteil ist der Fall. Das liegt vor allem an dem baldigen Inkrafttreten der Schuldenbremse.

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Bundesländer müssen Gürtel enger schnallen
Die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse schreibt vor, dass die Bundesländer ab 2020 ohne neue Schulden auskommen müssen. Bis dahin sollte der Haushalt strukturell ausgeglichen sein. "Der Vergleich der sehr unterschiedlichen finanziellen Rahmenbedingungen der Bundesländer zeigt, wo die Konsolidierung der Länder- und Kommunalfinanzen ansetzen kann", kommentiert PwC-Vorstandssprecher Norbert Winkeljohann. In der Studie wurde auf Basis der Finanzsalden 2011 berechnet, in welchem Maß Länder-und Kommunalausgaben bis 2020 sinken beziehungsweise steigen sollten. Dabei wurden Steuereinnahmen, Mittel aus dem Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen berücksichtigt und die Ausgabenseite um Zins-und Pensionsverpflichtungen bereinigt. Quelle: dpa
Saarland & BremenDie beiden kleinsten Bundesländer, Bremen und das Saarland stehen vor den größten Herausforderungen. Ihre Ausgaben liegen heute über dem Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer. Diese müssen bis 2020 real gesenkt werden, um die Schuldenbremse noch zu erreichen. "Wichtig für beide Länder ist, dass sie sich in ihrem Ausgabeverhalten an den jeweils für den Aufgabenbereich effizientesten Ländern orientieren und nicht am Durchschnitt der Flächenländer West", erklärt Alfred Höhn, PwC-Partner und Leiter des Bereiches öffentlicher Sektor. Vor allem aufgrund von Zins-und Pensionsverpflichtungen werden sie 2020 deutlich weniger finanzielle Mittel zur Verfügung haben als andere Bundesländer. Der Stadtstaat Bremen musste beispielsweise im Jahr 2011 knapp ein Drittel seiner Finanzmittel für Zinsen und Versorgung verwenden. Anders wäre es, wenn Schulden und Versorgungslasten nicht berücksichtigt werden: Da hätte Bremen 2020 ein Drittel mehr an Kopfmasse pro Jahr zur Verfügung als das durchschnittliche Land. Quelle: dpa
Bayern und Baden-WürttembergGemeinsam mit Hamburg und Hessen gehören die beiden südlichsten Bundesländer zu den Geberländern im Länderfinanzausgleich. Die Länder sind in der günstigen Situation, die Vorgaben der Schuldenbremse zu erfüllen. So könnte Baden-Württemberg dann rund sechs Prozent, Bayern elf Prozent mehr pro Einwohner ausgeben als der Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer. Schulden würden sie dann trotzdem nicht machen. Bayern gibt pro Einwohner 219 Euro in der Kernverwaltung aus. Das sind mehr als 100 Euro mehr als in Hessen. Quelle: dpa
Sachsen-Anhalt & OstdeutschlandDas ostdeutsche Bundesland wird in den kommenden Jahren mit einem erheblichen Bevölkerungsrückgang rechnen müssen. Ein Zehntel seiner Einwohner wird Sachsen-Anhalt bis 2020 verlieren; die Bevölkerung in Bayern hingegen wird wachsen. Insgesamt hast Ostdeutschland - mit Ausnahme von Sachsen - vor erheblichen Herausforderungen stehen, die vor allem aus dem Bevölkerungsrückgang und dem hohen Ausgabenniveau resultieren, wie PWC in einem Interview auf seinem Internetauftritt mitteilt. Quelle: dpa
HessenDas westdeutsche Bundesland steht zum Beispiel mit Bayern auf der "Geberseite" im Länderfinanzausgleich und hat überdurchschnittlich hohe Einnahmen. Anders als Bayern muss Hessen seinen Haushalt bis 2020 deutlich stärker konsolidieren. Der Grund dafür liegt darin, dass Land und die hessischen Kommunen für die Kernverwaltung 352 Euro aufwenden. Außerdem sind in den meisten Aufgabenbereichen die Ausgaben höher als im Bundesdurchschnitt. Quelle: dpa
BerlinDie Bundeshauptstadt weist vor allem im Bereich der Personalausstattung erhebliche Unterschiede zu anderen Bundesländern auf. Nur 3,2 Vollzeitkräfte werden hier pro 1000 Einwohner beschäftigt. Eine deutliche Personalanpassung in den Behörden wie auch in den Verwaltungen sei durch massiven Bevölkerungsrückgang möglich. Berlin verwendet für Zinsen und Versorgung knapp ein Viertel seiner Finanzmittel. Quelle: dpa
Die Föderalismusreform hat Anfang 2009 beschlossen die Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland zu begrenzen. Deshalb haben Bund und Länder die Schuldenbremse im Grundgesetz verankert und damit eine verbindliche Vorgabe geschaffen. Deshalb müssen die Haushalte in Zukunft ohne zusätzliche Kredite auskommen. Für die Bundesländer gilt eine Übergangsfrist bis 2020. Danach dürfen sie absolut keine neuen Schulden mehr machen. Sollte sich die wirtschaftliche Entwicklung schlechter werden, so dürfen allerdings neue Schulden aufgenommen werden. Diese müssen dann ausgeglichen werden, wenn sich die Wirtschaft wieder erholt hat. Quelle: obs

Deutschlands Bundesländer profitieren derzeit von einem einzigartig günstigen Finanzierungsumfeld: Die Schuldenkrise erlaubt ihnen die Refinanzierung ihrer Staatsschuld zu Realzinsen um die null Prozent. Gleichzeitig fließen Steuern in Rekordhöhe in die Kassen der Finanzämter. Zudem hat die gesunkene Arbeitslosigkeit viele Finanzlasten der Kommunen abgemildert und entlastet so indirekt auch die Länder.

Solide wirtschaftende Bundesländer müssten angesichts dieser einmalig günstigen Konstellation eigentlich satte Überschüsse erwirtschaften und mit großem Tempo Schulden tilgen. Es ist schließlich völlig unrealistisch, Nullzinsen und Steuerrekorde einfach für die Zukunft fortzuschreiben. Hinzu kommt, dass stark steigende Beamtenpensionen die Haushalte in den kommenden Jahren mit voller Wucht treffen werden. Wenn die Länder ihre Haushalte nicht heute in die schwarzen Zahlen steuern, wann sollte das jemals sonst gelingen?

Trotzdem aber haben die Länder zwischen Januar und August keine Schulden getilgt, sondern neue Verbindlichkeiten im Umfang von fünf Milliarden Euro aufgehäuft. Und es sind mitnichten nur die armen ostdeutschen Länder, die neue Schulden machen: Gerade im Westen häufen etwa Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Hessen auch im laufenden Jahr neue Schuldenmilliarden auf die alten. Erschütternd ist auch der fehlende Ehrgeiz in den Budgetplänen für die kommenden Jahre. Ungerührt legen selbst wohlhabende Bundesländer wie Baden-Württemberg Haushaltspläne vor, die in den kommenden Jahren mit neuen Schulden in Milliardenhöhe planen.

Friedrich Heinemann

Ebenso wenig überzeugend wie die aktuellen Defizitzahlen ist vielerorts die Umsetzung der Schuldenbremse im Landesrecht. Nur vier Länder konnten sich bislang durchringen, die Nullverschuldungsregel in der Landesverfassung abzusichern. Vielfach werden die Regeln lieber in der Landeshaushaltsordnung verankert – was bedeutet, dass sie sich später mit der jeweiligen Regierungsmehrheit wieder ändern lassen.

Wie ist der geringe Konsolidierungsehrgeiz trotz der verfassungsrechtlich fixierten Schuldenbremse zu erklären? Die Antwort mag paradox klingen, aber es ist eben diese Schuldenbremse, die Anreize zum Schuldenmachen bietet. Hintergrund ist die zeitliche Staffelung der Vorgaben. Die Defizitobergrenze für den Bund wird schon bald voll wirksam – ab 2016 gilt eine Obergrenze für das strukturelle Defizit von 0,35 Prozent vom Bruttoinlandsprodukt (BIP). Die Bundesländer-Grenze (null Prozent) tritt erst 2020 in Kraft. Außerdem ist zu beachten, dass das jetzige Finanzausgleichsgesetz Ende 2019 ausläuft. Art und Umfang des ab 2020 geltenden Finanzausgleichs sind bis dahin neu zu verhandeln.

Eine Reihe von Fehlanreizen

Welche Bundesländer bei der Bildung Spitze sind
Platz 14: SaarlandAuch im Saarland ist bei der Bildung vieles eher Schatten als Licht. Gerade in den mathematisch-naturwissenschaftlichen MINT-Fächern muss Deutschlands kleinstes Bundesland noch aufholen. Lediglich elf Prozent der Studenten haben 2010 ein ingenieurwissenschaftliches Studium abgeschlossen - bundesweit der niedrigste Wert. Positiv ist hingegen, dass im Saarland nur 5,6 Prozent aller Schüler die Schule ohne Abschluss verlassen. Damit liegen die Saarländer im Kampf gegen die Bildungsarmut auf Platz zwei. Quelle: dpa/dpaweb
Platz 16: Schleswig-HolsteinSchlusslicht des IW-Bildungsmonitors ist Schleswig-Holstein. Zwar liegen die Nordlichter bundesweit bei der Integration (Platz 2) vorne. Leute aus bildungsfernen Schichten haben in Schleswig-Holstein eher die Möglichkeit einen ordentlichen Ausbildungsabschluss zu machen, als anderswo. Dafür aber hat Schleswig-Holstein starke Defizite bei der Akademisierung, der Internationalisierung und den Betreuungsbedingungen. Quelle: dpa
Platz 7: NiedersachsenBesondere Stärken weist Niedersachen bei der Ausgabenpriorisierung (3. Platz) und Zeiteffizienz (4. Platz) auf. Das bedeutet: Für das Land haben Bildungsausgaben besondere Priorität – vor allem Ausgaben für die Hochschulen. Außerdem ist Niedersachsen bei der Umsetzung der Bologna-Ziele für einen gemeinsamen europäischen Hochschulraum relativ weit. Schlechter schneiden die Niedersachsen bei der Integration und dem Ausbau der Förderinfrastruktur ab. Quelle: dpa
Platz 12: BrandenburgSchüler in Brandenburg können sich auf gute Betreuungsbedingungen verlassen. Auf einen Lehrer in der Sekundarstufe I (ohne Gymnasium) kommen hier nur 12,2 Schüler. Im Bundesdurchschnitt sind es 14,7. Auch bei der Förderinfrastruktur, der Internationalisierung und der Integration geht Brandenburg mit gutem Beispiel voran. Probleme hingegen gibt es hingegen bei der Schulqualität und der beruflichen Bildung. Quelle: dpa
Platz 3: Baden-WürttembergBaden-Württembergs Stärken liegen in der erfolgreichen Vermeidung von Bildungsarmut (Platz 1), und der Akademisierung (Platz 2). Nachholbedarf gibt es vor allem beim Ausbau der Förderinfrastruktur und der Integration. Quelle: dpa
Platz 10: Mecklenburg-VorpommernÜberdurchschnittlich gut präsentiert sich Mecklenburg-Vorpommern bei der Förderinfrastruktur. Ein Viertel der unter Dreijährigen können einen Ganztagsplatz in einer Kindertagesstätte nutzen, bei den drei- bis sechsjährigen sind es sogar 58 Prozent. Zum Vergleich: Im Bundesdurchschnitt liegen die Werte lediglich bei 11,3 bzw. 34,7 Prozent. Schwächen hat das Bundesland allerdings in der Zeiteffizienz (Platz 15): Im Jahr 2010 brachen mehr als 40 Prozent der Auszubildenden ihre Lehre ab. Quelle: dpa/dpaweb
Platz 1: SachsenDas leistungsfähigste Bildungssystem in Deutschland hat Sachsen. Hubertus Pellengahr, Geschäftsführer der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) führt dies vor allem auf  die gute individuelle Förderung dort zurück. Außerdem biete Sachsen wie auch das zweitplatzierte Thüringen einen breiten Zugang zu akademischen Abschlüssen, vor allem in den naturwissenschaftlich-technischen Fächern an. Quelle: ZB

Diese zeitliche Abfolge löst eine Reihe von Fehlanreizen aus. Die Länder wirtschaften aktuell in dem Bewusstsein, dass Schuldenmachen vorläufig noch erlaubt ist. So wie manche Menschen im Karneval vor der Fastenzeit noch einmal prassen, so verhalten sich nun vielfach die Landespolitiker: Vor der Nullverschuldungsdiät werden Lieblingsprojekte kräftig und schuldenfinanziert vorangetrieben.

Hinzu kommen Unsicherheiten, wie konsequent die Schuldenbremse überhaupt durchsetzbar ist. Es ist kaum damit zu rechnen, dass der Druck auf ein einzelnes unsolides Bundesland ab 2020 wirklich groß sein wird, wenn sich Bund und Länder in der Mehrzahl noch immer im Schuldensumpf befinden. Insofern besteht gerade in der Anfangsphase der neuen Regeln der Anreiz zu testen, was unter scheinbar eindeutig formulierten Vorgaben in der Praxis machbar ist.

Grafik Landesschuldenregeln

Ein strategischer Schuldenanreiz ist zudem der 2019 auslaufende Länderfinanzausgleich. Es ist unstrittig, dass es eine Neuordnung des föderalen Finanzgeflechts geben wird. Und die alte bundesrepublikanische Erfahrung lautet: Finanzielle Tugend wird am Ende bestraft. Es sind immer wieder gut wirtschaftende und mit geringen Altlasten beschwerte Bundesländer, die zur Kasse gebeten werden. Umgekehrt hat ein Land mit hohen Altschulden und Defiziten starke Argumente, um im neuen Finanzausgleich abzusahnen.

Diese Anreize gelten in der Beziehung zwischen den Ländern untereinander, aber auch im Verhältnis zwischen den Ländern und dem Bund. Wenn die Länder insgesamt immer noch hohe Schulden machen und der Bund dann ohne Neuverschuldung auskommt, schwächt dies den Bund in den Verhandlungen über den neuen Finanzausgleich. Das Kalkül der Landesfinanzminister: Wer durch hohe Defizite in den nächsten Jahren Finanzprobleme signalisiert, könnte am Ende dem Bund einen größeren Anteil der gesamtstaatlichen Steuereinnahmen abluchsen.

Verantwortungsvolle Landesregierungen sollten aber nicht politisch taktieren, sondern ihre Konsolidierungschancen konsequent nutzen. Eine Reihe von Landesregierungen wird diesem hehren Anspruch leider nicht gerecht.

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