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Freytags-Frage

Warum bekommen wir keine Großbauten gestemmt?

Der Flughafen Berlin-Brandenburg, die Elbphilharmonie oder Stuttgart 21: Deutschland bekommt zahlreiche Großprojekte nicht ordentlich gestemmt. Schuld trägt nicht nur die Politik.

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Der Flughafen Berlin Brandenburg ist nur ein Beispiel. Stuttgart 21 oder die Elbphilharmonie sind andere. Deutschland bekommt zahlreiche Großprojekte nicht ordentlich gestemmt. Quelle: dpa

Wer heute nach Berlin will, muss entweder weiter auf dem Landwege anreisen oder den überfüllten (wenn auch charmanten) Tegeler Flughafen nutzen. Denn der Bau wird viel teurer als geplant, weist Mängel auf und scheint schon bei der Eröffnung zu klein zu werden. Zu allem Überfluss wird diese erneut verschoben. Technisch und politisch entwickelt sich das einstige Prestigeprojekt zum Desaster.

Wer die Geschichte des Flughafenbaus ohne Ortsangabe liest, denkt wohl eher an die Ukraine oder an Brasilien, wo Großbauten für die Sportgroßereignisse von 2012 bzw. 2014 verzögert, zu überhöhten Kosten und halbfertig übergeben wurden bzw. vermutlich werden. Deutschland bot sich sogar noch vollmundig als Ersatzaustragungsort für die Europameisterschaft 2012 an. Wie der Berliner Oberbürgermeister es wohl finden würde, wenn sein Amtskollege in Warschau einen Shuttleservice zwischen dem Warschauer Flughafen und Berlin-Mitte organisieren und medienwirksam bewerben würde?

Abgesehen von der Häme, von der ja genug über den Verantwortlichen ausgeschüttet wurde, stellt sich eine ernsthafte Frage: Warum schaffen es deutsche öffentliche Bauträger nicht (mehr), Großbauten so realistisch zu planen, dass die Fertigstellung annähernd plangemäß erfolgt? Der Flughafen in Berlin ist ja nur ein Beispiel, Stuttgart 21, die Elbphilharmonie sind andere. Manche notwendigen Bauten werden erst gar nicht umgesetzt, wie zum Beispiel Stromtrassen und Kraftwerke. Es scheint eine Reihe von Antworten zu geben, von denen einige nicht neu sind.

Die größten Investitionsruinen Deutschlands
Flughafen ZweibrückenNach dem insolventen Nürburgring steht ein weiteres Projekt mit Steuergeld in Rheinland-Pfalz vor dem finanziellen Crash: Der Flughafen Zweibrücken in der Pfalz wird nach Ansicht von Verkehrsminister Roger Lewentz (SPD) Insolvenz anmelden müssen. Er rechne damit, dass die EU-Kommission die Rückzahlung von bis zu 56 Millionen Euro staatlicher Beihilfen fordern werde, sagte Lewentz. Der Flughafen Zweibrücken - wie der verschuldete Airport Frankfurt-Hahn ein früheres Militärgelände - hatte 2012 ein Minus von 4,6 Millionen Euro eingefahren, das er im vergangenen Jahr nach Ministeriumsangaben auf knapp 3 Millionen Euro drückte. Der Flughafen befindet sich zur Hälfte in Hand des Landes und zur Hälfte in kommunaler Hand. Er liegt nur rund 30 Kilometer vom Flughafen Saarbrücken entfernt. Die neuen Flugleitlinien der EU-Kommission verbieten Subventionen für zwei Airports, die weniger als 100 Kilometer auseinanderliegen. Quelle: dpa/dpaweb
Eine Maschine der Lufthansa überquert die Landebahn des Flughafens Leipzig/Halle Quelle: Uwe Schoßig
Freizeitpark am Nürburgring Quelle: dpa
Ein Transrapid TR 09 steht auf der Teststrecke im Emsland Quelle: dpa
Menschen verspeisen Kaffee und Kuchen im Reaktorhauptgebaeude des Kernkraftwerkes Kalkar Quelle: AP
Aussenansicht der Halle des Tropical Islands Resorts Quelle: dpa/dpaweb
Passanten vor dem Dortmunder U-Turm Quelle: PR

Ein erster Grund ist die steigende Vorsicht der direkt von den Bauten betroffenen Bürger. Viele Menschen möchten nicht in der Nähe eines Flughafens oder einer Stromtrasse wohnen. Wehren sie sich, gelten sie als NIMBYs (Not In My Backyard); die extremere Form dieser „Widerständler“ sind die BANANAs (Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything (or Anyone)). Grundsätzlich kann man es verstehen, dennoch gibt es ein Problem. Denn möglicherweise hat die deutsche Rechtsprechung der letzten 40 Jahre zu diesem Phänomen beigetragen: Wer gegen Sportvereine und den auf deren Anlagen erzeugten Lärm oder gegen Flughäfen klagte, selbst wenn diese Anlagen oder Flughäfen zum Zeitpunkt des Zuzugs längst bestanden (weswegen die Grundstückspreise vergleichsweise vermutlich niedrig waren), bekam in der Regel Recht. Dies widerspricht natürlich dem gesunden Menschenverstand und stellt eine objektiv unleugbare Schwierigkeit für die Planer dar.

Die Korruption im Bauwesen ist hoch

Pannenflughafen BER soll erst 2018 öffnen
Seit 2006 wird der künftige Flughafen Berlin Brandenburg „Willy Brandt“ schon gebaut Quelle: dpa
09. März 2016Die für Ende 2017 geplante Eröffnung des  Hauptstadtflughafens BER ist nach Informationen des "Tagesspiegels" wegen neuer Probleme beim Brandschutz gefährdet. Das Bauordnungsamt habe für den Umbau der Brandschutzanlage weitere Nachweise sowie Nachbesserungen an den Unterlagen gefordert, hieß es. Das könnte auch zusätzliche Bauarbeiten im Terminal nach sich ziehen, wie aus einem internen Schreiben des Flughafen-Technikchefs Jörg Marks hervorgeht. "Wir müssen die Anforderungen des Bauordnungsamts einbeziehen und sehen, wie wir die Nachbesserungen umsetzen können", sagte Flughafensprecher Daniel Abbou der Nachrichtenagentur dpa. Quelle: dpa
4. November 2015Am neuen Hauptstadtflughafen haben Firmen in den vergangenen Jahren Mitarbeiter zu Unrecht als Brandschutz-Fachleute ausgegeben. Kontrollen der Flughafengesellschaft hätten ergeben, dass die notwendigen Nachweise für die Fachkunde fehlen, teilte der Berliner Regierende Bürgermeister Michael Müller (SPD) mit. In seiner Antwort auf eine parlamentarische Anfrage der Piratenpartei sprach er von Einzelfällen im niedrigen einstelligen Bereich seit 2012. Müller ist Aufsichtsratschef der staatlichen Flughafengesellschaft. Er berief sich auf Angaben der Geschäftsführung um Flughafenchef Karsten Mühlenfeld. Demnach werden die Eignungsnachweise bei der Vergabe von Aufträgen überprüft, danach bei Personalwechseln und besonders seit August 2014 auch bei Audits. Probleme mit dem Brandschutz, etwa auch wegen überbelegter Kabeltrassen, hatten das Projekt weit zurückgeworfen. Quelle: dpa
Flughafen Berlin Brandenburg Quelle: dpa
21. August 2015Die Baufirma Imtech muss Insolvenz anmelden - und den Flughafen wirft das in seinem Zeitplan weiter zurück. Nach Einschätzung der verantwortlichen Taskforce ist es durch die Insolvenz der Gebäudetechnikfirma bisher zu einer Verzögerung der Eröffnung von zwei bis drei Wochen gekommen. Gleichwohl sieht die Flughafengesellschaft die Eröffnung im zweiten Halbjahr 2017 „zum gegenwärtigen Zeitpunkt der Erkenntnisse“ nicht gefährdet. Bis Ende September solle die sogenannte Meilensteinplanung überarbeitet werden. Die Insolvenz habe zu einem „deutlichen Rückgang“ der Mitarbeiterzahlen geführt, so die Flughafengesellschaft. Imtech und eine mitbeteiligte Firma hätten jedoch zugesagt, die Mitarbeiterzahlen schnellstmöglich wieder hochzufahren, um die zeitlichen Auswirkungen „weitestgehend zu begrenzen“. Quelle: dpa
Hauptstadtflughafen Quelle: dpa
Karsten Mühlenfeld Quelle: dpa

Anders liegt der Fall zweitens, wenn die Menschen zuerst da waren und anschließend ein Großprojekt geplant wird. Dann braucht es Teilhabe und politisches Fingerspitzengefühl. Auch sollten Planungsvorgänge schnell und transparent durchgeführt werden. Dieses Problem scheint weniger in Berlin und Hamburg als in Stuttgart vorzuliegen. Ein Grund für die Verdoppelung der Kosten kann es nicht sein.

Was drittens die Kosten angeht, so gibt es sicherlich eine natürliche Tendenz zu ihrer Unterschätzung, und zwar sowohl im öffentlichen als auch im privaten Bereich. Im öffentlichen Bereich kann man es gut nachvollziehen, denn es liegt in der Logik der politischen Verfahren, dass Projekte, deren Kosten sehr hoch wirken, eher scheitern. Also planen die Verantwortlichen etwas zu optimistisch.

Ein vierter Grund für die Probleme mag darin liegen, dass das Ausmaß an Korruption im Bauwesen generell – gemessen am Durchschnitt – hoch ist. Zahlreiche Fälle sind bekannt. Die Anreize zu korruptem Verhalten sowohl bei Bauträgern, beteiligten Firmen und Genehmigungsbehörden sind einfach nicht wegzuleugnen. Je größer ein Projekt, desto höher sind wiederum die Anreize.

Der steinige Weg zum Hauptstadtflughafen

Schließlich bleibt fünftens der Finanzausgleich. Berlin empfängt große Summen aus dem Finanzausgleich. Der Oberbürgermeister scheint auch noch stolz darauf zu sein, dass die Stadt das Geld braucht (woher käme sonst sein Credo "Arm, aber sexy"?). Mit dieser Haltung im Hinterkopf werden Kosten vielleicht weniger ernst genommen, als wenn man selber für die Finanzierung geradestehen müsste. Empirische Studien zeigen, dass diejenigen Bundesländer, die viel in den Finanzausgleich einzahlen bzw. die viel herausbekommen, weniger streng bei der Einhaltung der Steuergesetzgebung sind als die weniger betroffenen Bundesländer. Warum sollte dieses Verhalten anders sein, wenn es anstatt der Einnahmen um die Ausgaben geht. Ich vermute, man wird dasselbe laxe Verhalten bei den Verantwortlichen erkennen.

Kosten in Milliardenhöhe - neben dem Imageschaden

Deutschlands sündhaft teure Prestigebauten
Die Elbphilharmonie ist das teuerste Kulturprojekt in Deutschland. Die Kostenexplosion und Bauverzögerung wird ein Fall für die Justiz. Die Staatsanwaltschaft Hamburg ermittelt, ob Straftaten vorliegen. Laut Abschlussbericht sind eine unfertige Planung, mangelnde Kontrolle vonseiten der Politik und ein Chaos auf der Baustelle schuld am Desaster beim Bau. Die Kosten für den Steuerzahler bei dem Projekt sind von ursprünglich 77 Millionen auf 789 Millionen Euro gestiegen, die Eröffnung wurde von 2010 auf 2017 verschoben. Erstmals nennt der Abschlussbericht, der die Ereignisse bis Ende 2008 untersucht, auch die Namen der Verantwortlichen. Demnach ist die städtische Realisierungsgesellschaft (Rege) mit ihrem Chef Hartmut Wegener für wichtige Fehlentscheidungen verantwortlich. Die politisch Verantwortlichen, allen voran Hamburgs damaliger Bürgermeister Ole von Beust (CDU) und sein Chef der Senatskanzlei Volkmar Schön (CDU), seien dagegen ihrer Aufsichtspflicht nicht gerecht geworden. Aber auch die Architekten Herzog & de Meuron und der Baukonzern Hochtief kommen in dem Bericht nicht gut weg. „Wenn wir konkrete Anhaltspunkte für eine verfolgbare Straftat finden würden, würden wir entweder einen Ermittlungsvorgang gegen einen bestimmten namentlich bekannten Beschuldigten oder mehrere einleiten oder wir würden ein Unbekannt-Verfahren einleiten, wenn wir noch nicht wüssten, wer der Beschuldigte ist“, erklärt die Sprecherin Nana Frombach. Quelle: dpa
Deutschlands teuerstes Kulturprojekt, die Hamburger Elbphilharmonie, wird die Steuerzahler laut Bürgermeister Olaf Scholz (SPD) stolze 789 Millionen Euro kosten - und soll 2017 eröffnet werden. Das Prestigeprojekt würde damit gut zehnmal teurer als 2005 vom damaligen Bürgermeister Ole von Beust (CDU) veranschlagt. Damals war von rund 77 Millionen Euro die Rede. Auf der Baustelle im Hafen herrscht mittlerweile seit rund anderthalb Jahren Stillstand, weil sich die Vertragspartner lange nicht einigen konnten. Erst im März hatte Scholz mit Hochtief einen Vertrag geschlossen, wonach der Essener Baukonzern künftig sämtliche Risiken übernimmt und das Konzerthaus bis Ende Oktober 2016 zum „Globalpauschalfestpreis“ von 575 Millionen Euro zu Ende baut. Nicht berücksichtigt waren dabei jedoch unter anderem die Finanzierungs- und Baukosten für den kommerziellen Teil und die Vorplanungskosten. Nun geht aus dem vertraulichen zweiten Entwurfs des Abschlussberichts des Untersuchungsausschusses hervor, der Spiegel Online vorliegt. Die Schuldigen sollen die Projektkoordination, Bauunternehmer und Architekt, sowie auch der damalige Erster Oberbürgermeister, Ole von Beust, sein. Quelle: REUTERS
Die sogenannte 'Kanzlerbahn', die derzeit zwischen dem Hauptbahnhof, Kanzleramt und dem Brandenburger Tor verkehrt, soll um 92 Millionen Euro teurer werden. Laut Berliner Morgenpost beläuft sich das Gesamtvolumen künftig auf 525 Euro, die das Land und der Bund zahlen müssen. Quelle: dpa
In Schlangen winden sich Hunderte Besucher durch den Saal, bestaunen historische Exponate, erhaschen per Kurzfilm einen Einblick in die Arbeit der Bundestagsabgeordneten. In einem Miniplenarsaal mit originalgetreuen blauen Sesseln lauschen sie einer gespielten Debatte und ergreifen selbst das Wort. Dann geht es durch den unterirdischen Gang ins Reichstagsgebäude, hinauf in die gläserne Kuppel. Zum Abschluss noch ein Imbiss an einem der 16 Bistro-Tische, die die 16 Bundesländer repräsentieren. So soll es aussehen, das Besucher- und Informationszentrum des Bundestages (BIZ). Ursprünglich sollte es 200 Millionen Euro kosten. Im Januar dann lag der anvisierte Preis schon bei 330 Millionen Euro. "Ein Bau für 330 Millionen Euro, das wird nicht kommen", sagte damals Eduard Oswald, CSU-Bundestagsvizepräsident und Vorsitzender der inneren Kommission, gegenüber WirtschaftsWoche. Nun heißt es in einem Bericht der Welt, dass der Bau mit bis zu 500 Millionen Euro zu Buche schlagen werde. das gehe aus einem Bericht der 36-köpfigen "Reformkommission Bau von Großprojekten" der Bundesregierung hervor. Quelle: dpa
Die Stuttgarter waren nicht ohnmächtig: Stuttgart 21 steht für einen politischen Umbruch in Baden-Württemberg und den Einzug neuer Formulierungen in die deutsche Sprache, wie zum Beispiel das Wort „Wutbürger”. Der alte Kopfbahnhof soll zu einem Tunnelbahnhof umgebaut werden. Eine riesige Protestwelle überrollte die baden-württembergische Landeshauptstadt, seit der Abriss des alten Bahnhofs startete. In einer Abstimmung Ende 2011 sprach sich eine Mehrheit der Bevölkerung jedoch für das Projekt aus. Gestritten wird vor allem über die Kosten des Umbaus... Quelle: dpa
Immer wieder wurden die prognostizierten Baukosten nach oben korrigiert. Zwischenzeitlich sprach die Deutsche Bahn von 4,5 Milliarden Euro, mittlerweile hat sie die Zahlen um ganze zwei Milliarden erhöht.. Andere Experten veranschlagen Kosten von bis zu elf Milliarden Euro. Auch der Bundesrechnungshof hat diese Summe bereits vor drei Jahren als viel zu gering bezeichnet. Die DB hatte damals die Einschätzung zurückgewiesen. Inzwischen sind viele Dokumente ans Tageslicht gekommen, die beweisen, dass die Bahn hohe Mehrkosten vorsätzlich verschwiegen hat. Nicht zuletzt die mangelnde Transparenz bezüglich der Gesamtkosten des Projekts hat viele Bürger auf die Straße getrieben. Die ersten Züge werden wohl nicht vor 2022 im unterirdischen Bahnhof einfahren. Quelle: dpa
Eigentlich sollte die Erweiterung des Saarland-Museums und der Modernen Galerie in Saarbrücken ein Prestigeprojekt werden. Allerdings haben sich die veranschlagten Kosten mehr als verdreifacht. Ursprünglich sollte der Bau neun Millionen Euro kosten. Wie tief der Steuerzahler dafür in die Tasche greifen muss, ist noch offen. Bisher steht in bester Lage in Saarbrücken unweit des Staatstheaters ein hässlicher Betonklotz im Rohbau, dem ein Gutachten jetzt zahlreiche Mängel bescheinigt hat. Die Landesregierung will aber auf jeden Fall an dem schon weit vorangeschrittenen Projekt festhalten, obwohl viele vor einer „zweiten Elbphilharmonie“, wenn auch in sehr viel kleinerer Größenordnung, warnen. Quelle: dpa

All diese Erklärungen sind plausibel, aber keineswegs neu. Entweder die Häufung von Problemen und die enorme Dimension dieser Fälle ist Zufall, oder es hat sich noch etwas geändert. Die Qualität der öffentlichen Planung und Verwaltung insgesamt könnte sich verschlechtert haben. Im Einzelfall kann dies nicht nachgewiesen werden – so wie die obigen Argumente immer für alle, aber nicht für jeden gelten. Was aber festgehalten werden kann ist, dass Politik immer weniger an Nachhaltigkeit und Langfristigkeit orientiert zu sein scheint. Dies gilt im Großen wie im Kleinen. Man denke nur an die Leichtfertigkeit, mit der europäische Verträge gebrochen werden, an die Geschwindigkeit, mit der die Wehrpflicht aufgehoben wurde (natürlich ohne die Klärung der Standortfrage und die Diskussion über die ursprüngliche Begründung der Wehrpflicht) oder den Dilettantismus der Energiewende. Politik wird weniger mit Augenmaß und dem Blick auf das lange Ende, sondern offenbar immer häufiger mit dem Blick auf die Schlagzeile, die Umfrageergebnisse und den nächsten Wahltermin betrieben.

Die Starttermine für den Flughafen BER

Inwieweit diese Tendenz sich auch auf Großbauten auswirkt, kann hier nicht geklärt werden. Ein erster Befund kann allerdings weiterhelfen: Es scheint für Politiker immer schwerer zu werden, ihren Aufsichtspflichten nachzukommen. Schon das Scheitern der öffentlichen Banken hat deutlich gemacht, dass die Aufsichtsräte keinen echten Einblick hatten (und vermutlich nicht haben konnten); im Falle solch öffentlicher Großprojekte scheint es ähnlich zu sein. Ökonomen sprechen von einem Prinzipal-Agent-Problem, ausgelöst durch asymmetrisch verteilte Informationen. Deshalb ist die Forderung aus dem Finanzministerium, Fachleute in den Aufsichtsrat der Flughafengesellschaft zu berufen, schlüssig.

In Arbeit
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Insgesamt kann die Situation nur als katastrophal bewertet werden. Neben dem Imageschaden stehen Kosten in Milliardenhöhe. Es ist deshalb an der Zeit, sämtliche Ursachen dieser Fehlentwicklungen im Detail nachzuvollziehen, um für weitere große Bauten, wie z.B. die Stromtrassen und andere teure Energieprojekte, derartige Fehler auszuschließen. Denn wir sind zu arm, um uns diese Art von Pfusch zu leisten!

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