Die Bundesregierung hat bisher keine Strategie zur Realisierung der im „Globalen Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration“ gesetzten Ziele. „Über die Federführung und nächste Schritte zur Erarbeitung einer Umsetzungsstrategie wird die Bundesregierung sich nach Verabschiedung des Migrationspakts in Marrakesch verständigen“, heißt es auf Anfrage der WirtschaftsWoche aus dem Auswärtigen Amt. Nähere Angaben darüber, wie weit Deutschland schon jetzt bestimmte Ziele des Paktes und die darin verabredeten Maßnahmen erfüllt, will das Auswärtige Amt nicht machen.
„Das Problem liegt weniger darin, ob wir unsere Gesetze aufgrund des Paktes ändern müssten“ sagt der Völkerrechtler Matthias Herdegen, Professor an der Universität Bonn. Schließlich sei er nicht rechtlich bindend. Er nehme jedoch schon in der Präambel auf bindende Menschenrechte Bezug.
„Wir erleben es immer wieder, dass völkerrechtliche Verträge von Gerichten ausgelegt werden im Lichte unverbindlicher Dokumente“, berichtet Herdegen. „Da wird dann von einem ‚neuen Rechtsbewusstsein in der Staatenwelt‘ oder ähnlichem gesprochen. Dieses so genannte Soft Law sollte man nicht unterschätzen.“ Die Bundesregierung habe das jedoch offensichtlich bislang getan. Auch der Völkerrechtler Helmut Aust von der Freien Universität Berlin schließt nicht aus, dass der Pakt bei Gerichtsentscheidungen eine Rolle spielen könnte. Gerichte, aber auch NGOs und Kanzleien könnten versucht sein, sich bei ihren Argumentationen auf den Pakt zu stützen. „Es ist aber nicht sicher und auch nicht unbedingt wahrscheinlich, dass internationale Gerichte diesen Weg gehen werden“, so Aust gegenüber der „Hannoverschen Allgemeinen Zeitung“.
Ein besonders emotionalisierendes Ziel, nämlich „Ziel 15: Gewährleistung des Zugangs von Migranten zu Grundleistungen“, erfüllt Deutschland vermutlich bereits so umfassend wie kaum ein anderes Einwanderungsland. Denn die Pflicht des deutschen Staates zur Sicherung des Existenzminimums wird in Deutschland – etwa in einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2012 – aus der Menschenwürde hergeleitet. Also gibt es hier in Deutschland keine grundsätzliche Unterscheidung zwischen Staatsbürgern und Ausländern, unabhängig von deren Status.
„Die meisten anderen Staaten sind zurückhaltend, wenn es darum geht, Sozialleistungen aus der Menschenwürde abzuleiten“, sagt Herdegen. Er hält dies für einen Grund für die Attraktivität Deutschlands als Zielland: „Allein, dass wir unsere Sicherungsleistungen für Migranten auf unserem hohen Niveau halten, ist ein Signal nach außen und verstärkt natürlich die Hoffnungen Migrationswilliger. Der Wortlaut des Paktes plus das bestehende Leistungsniveau in Deutschland verstärkt den Anreiz, sich gerade nach Deutschland auf den Weg zu machen.“
Im Pakt werden noch 22 weitere Ziele festgehalten. So zum Beispiel „Ziel 18: Investition in Aus- und Weiterbildung und Erleichterung der gegenseitigen Anerkennung von Fertigkeiten, Qualifikationen und Kompetenzen“.
Hinter jedem Ziel steht dann der Satz: „Um diese Verpflichtung zu verwirklichen, werden wir aus den folgenden Maßnahmen schöpfen. Wir werden …“ Dann folgen konkrete Maßnahmen. Unter Ziel 18 als Punkt d) zum Beispiel: „Technologie und Digitalisierung einsetzen, um Fertigkeiten auf der Grundlage formaler Zeugnisse sowie nicht formal erworbener Kompetenzen und Berufserfahrung auf allen Qualifikationsniveaus umfassender zu bewerten und gegenseitig anzuerkennen“.
Im Bundesministerium für Bildung und Forschung gibt es, wie auf Nachfrage zu hören ist, bislang keine Initiative zur Feststellung eines möglichen Handlungsbedarfs aufgrund dieser Forderung des Pakts. Man verweist dort auf die kürzlich gemeinsam mit dem Arbeitsministerium präsentierte „Nationale Weiterbildungsstrategie“, auf das Anerkennungsgesetz und das Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz. Von den im Pakt mehrfach erwähnten „nicht formal erworbenen Kompetenzen“ ist in diesen Gesetzen allerdings nicht die Rede.
Die Schwierigkeit, solche Fertigkeiten festzustellen, gesteht der Pakt letztlich indirekt auch ein, indem es unter j) heißt, man werde „innovative Methoden zur gegenseitigen Anerkennung und zur Bewertung formal und informell erworbener Fertigkeiten entwickeln und fördern“. Herdegen gibt dazu zu bedenken, dass dies als Aufruf verstanden werden könnte, „bei der Ausübung von Ermessen, wenn es Spielräume gibt, diese pro Anerkennung auszunützen“.
Der von den Bundestagsfraktionen der großen Koalition vereinbarte Entschließungsantrag zum Pakt könnte, so Herdegen, den Effekt des Soft Law, also der Auslegung deutschen Rechts im Lichte der Ziele des Migrationspaktes, zumindest deutlich bremsen. Der Antrag, den der Bundestag am Donnerstag mit den Stimmen von CDU/CSU und SPD voraussichtlich verabschieden wird, stellt nämlich unter anderem fest, dass der Pakt „keine einklagbaren Rechte und Pflichten“ begründet und „keinerlei rechtsändernde und rechtssetzende Wirkung“ entfalte. Die Bundesregierung wird im zweiten Teil des Antrags unter anderem aufgefordert, „sicherzustellen, dass durch den GCM die nationale Souveränität und das Recht Deutschlands, über seine Migrationspolitik selbst zu bestimmen, nicht beeinträchtigt werden“. Dazu gehöre, dass „durch den GCM keinerlei deutsche Regelungen eingeschränkt oder ausgeweitet werden“.
