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Konjunktur Zweites Konjunkturpaket in Planung

Kanzlerin Angela Merkel bereitet bereits eine neues Konjunkturprogramm gegen die Rezession vor: niedrigere Beiträge zur Krankenkasse, Steuersenkungen für untere und mittlere Einkommen sowie Investitionen in Straßen und Schulen. Aber hilft ein Bauprogramm?

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Der Staat will mindestens 30 Milliarden Euro investieren, unter anderem in den Straßenbau Quelle: dpa

Michael Glos (CSU) ist ein Mann mit Humor. „Wenn man mich nachts aufwecken würde und fragte: Parole?“, erzählte der Bundeswirtschaftsminister am vergangenen Donnerstag im Bierkeller der Bayrischen Landesvertretung in Berlin, „dann würde ich sofort Steuersenkungen sagen.“ Mit dieser Botschaft, verpackt in eine kurzweilige Geschichte, wollte der CSU-Mann auch die letzten Zweifel ausräumen: Natürlich kämpfe er weiter in Berlin für Steuersenkungen als Mittel gegen die Rezession, natürlich habe das absolute Priorität für die CSU.

Genau daran hatten einige in der bayrischen Traditionspartei Zweifel bekommen. Schließlich hatte Glos vor wenigen Tagen Beitragssenkungen bei der Krankenversicherung ins Spiel gebracht, um den privaten Verbrauch anzukurbeln – und damit vom ungeliebten Koalitionspartner SPD Beifall bekommen. Postwendend brachte der CSU-Vorsitzende Horst Seehofer seine Skepsis zum Ausdruck: „Das halte ich nicht für zielführend.“ Folglich diktierte Glos den Journalisten in die Blöcke: „Ich habe Beitragssenkungen als eine Möglichkeit erwähnt, wenn man über die Steuersenkungen hinaus etwas tun will“, sagte Glos, „ich halte es auch für meine Aufgabe als Wirtschaftsminister, alle Instrumente zu nennen.“ Die Entscheidung, was zu tun sein, müsse der Koalitionsausschuss treffen.

Klar ist: Die CSU erhöht den Druck auf Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU), Seehofer drohte gar, den Koalitionsausschuss am 5. Januar platzen zu lassen, falls die CDU-Chefin nicht bereit sei, bei Steuersenkungen einzulenken. Merkel, von ausländischen Medien wegen ihrer ablehnenden Haltung zu Konjunkturprogrammen bereits als „Madam No“ bezeichnet, wird sich bewegen müssen. Und im Inland wird die Wirkung des ersten beschlossenen Konjunkturpakets bereits infrage gestellt.

Mix an Konjunkturmaßnahmen

Es fehlt der große Wurf. Längst lässt die Kanzlerin deshalb ihren Wirtschaftsberater Jens Weidmann einen Plan B entwerfen. Der stimmt sich schon mit der Unions-Fraktion, dem CSU-Wirtschaftsministerium und der SPD ab. Dabei kristallisiert sich ein Gesamtpaket mit einem Mix an Konjunkturmaßnahmen heraus:

Die Beseitigung der sogenannten „kalten Progression“, die bislang dazu führte, dass Bezieher kleiner und mittlerer Einkommen durch Inflation und Gehaltserhöhung immer stärker besteuert wurden. Von 2006 bis 2009 bedeutet dies Steuermehrbelastungen in Höhe von 18 Milliarden Euro. Eine Senkung der Krankenversicherungsbeiträge durch eine staatliche Geldspritze in den Gesundheitsfonds, die zu einer Entlastung von Arbeitnehmern und Unternehmen führt. Ein zweites Infrastrukturprogramm. Steuerschecks für sozial Schwache als Einmal-Zahlung. Gleichzeitig eine verbindliche Schuldenabbau-Zusage, am besten verbunden mit einer „Schuldenbremse“ in der Verfassung.

Einigung der Koalitionspartner gestaltet sich schwierig

Um, wie es in der Bundesregierung heißt, „einen psychologischen Effekt“ zu erzielen, soll dieses Programm eine Größenordnung von mindestens 30 Milliarden Euro umfassen. Auch ein Zeitfenster für die Verkündung des Pakets scheint schon geplant. Dies könnte nach dem 20. Januar geschehen, also nach dem Amtsantritt des neuen US-Präsidenten Barack Obama. Damit will sich Merkel die Reaktion auf dessen Konjunkturprogramm offenhalten und zugleich vermeiden, dass ein zu früh verkündetes deutsches Programm bereits wieder als überholt gelten könnte.

Bis dahin müssen sich allerdings die Koalitionsparteien noch einigen. Von weihnachtlicher Ruhe ist deshalb in Berlin wenig zu spüren: Am 14. Dezember hat Merkel Verbandsvertreter, einige Unternehmensführer, Wissenschaftler und Kabinettskollegen zum Konjunkturgipfel ins Kanzleramt geladen. Dann soll es noch eine Runde der Kanzlerin mit den Ministerpräsidenten geben, Glos wiederum trifft sich mit den Wirtschaftsministern der Länder. Und am 18. Dezember stimmt sich Merkel mit den Unions-Ministerpräsidenten ab, an dem Treffen nehmen auch Unions-Fraktionschef Volker Kauder, CSU-Landesgruppenchef Peter Ramsauer und die Generalsekretäre von CDU/CSU teil. Und am 2. Januar schließlich wollen sich CDU und CSU endgültig einigen, mit welcher Strategie sie in das Treffen mit der SPD gehen werden.

Die Pressestellen stellen sich schon auf hektische Tage ein. Politiker, die sonst nicht zu Wort kommen, werden sich melden, und Medien und Experten werden sich weiterhin mit Negativ-Szenarien über die Rezession überbieten, von der die Weltbank sagt, es sei die größte Wirtschaftskrise seit 1929.

Mehr Förderung vom Staat für Schulen geplant Quelle: dpa

Doch was hilft wirklich gegen die wirtschaftliche Talfahrt? Merkel kritisiert inzwischen die Schar sogenannter Experten, die mit immer neuen Vorschlägen auf sie zukommen. „Zwei Volkswirte – drei Meinungen“, heißt es frustriert im Kanzleramt. Dort registriert man allerdings auch, dass die Kritik an Merkels Zurückhaltung inzwischen verhaltener ausfällt. Den Königsweg scheint es ohnehin nicht zu geben. Auch eine Auswertung des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung (RWI) für das Glos-Ministeriums zeigt, dass befristete Maßnahmen – wie beispielsweise eine Mehrwertsteuerreduzierung – nicht fruchten. In der internen Analyse des Wirtschaftsministeriums heißt es, „bei auf 2009 befristeten Maßnahmen kommt es 2010 zu Rückpralleffekten etwa in Höhe des ursprünglichen Konjunktureffekts“. Lediglich eine langfristig angelegte Steuerreform würde positive Wachstumseffekte zeigen.

Merkel sieht sich in ihrem Zögern bestätigt. Die größten Chancen auf konjunkturelle Wirkung räumt man in Berlin eher klassischen Infrastrukturprogrammen ein. Auch streng ordnungspolitisch ausgerichtete Ökonomen halten Investitionen dieser Art, kombiniert mit Bildungsausgaben, noch am ehesten für vertretbar. Zugleich kann die Bundesregierung damit an ihr erstes Konjunkturpaket anknüpfen. Mit dem Arbeitsplatzprogramm Bauen und Verkehr will die Regierung in den kommenden zwei Jahren Jobs retten und die Konjunktur wieder ankurbeln. Weiterer positiver Effekt: Längst überfällige Investitionen in die Infrastruktur werden vorgezogen. Für Deutschland ein wichtiger Schritt, findet Bundesverkehrsminister Wolfgang Tiefensee. Denn „die Infrastruktur ist das Rückgrat unserer Wirtschaft“.

Geschätzter Investitionsbedarf: 704 Milliarden Euro

Ein Rückgrat allerdings, das stark strapaziert ist: löchrige Straßen, einsturzgefährdete Hörsäle, marode Klassenzimmer. Das Deutsche Institut für Urbanistik beziffert den Investitionsbedarf in Städten und Gemeinden bis 2020 auf 704 Milliarden Euro.

In den Schubladen von Ländern und Kommunen schlummert ein echtes Konjunkturpaket: Fertig geplante und zum größten Teil bereits genehmigte Bauvorhaben, denen nur noch eines fehlt: das Geld. Nach einer Umfrage der WirtschaftsWoche unter den Bundesländern und großen Kommunen sind allein im Bereich der Bundes- und Fernstraßen zusätzliche Projekte mit einem Volumen von mindestens 3,7 Milliarden Euro baureif. Auch in den Kommunen könnte ein dreistelliger Millionenbetrag sofort verbaut werden. Tiefensee: „Wenn Bundestag und Bundesregierung zusätzliche Impulse für Arbeitsmarkt und Wirtschaft geben wollen, um Gefahren für Arbeitsplätze abzuwenden, hätte ich einige Programme in der Schublade, mit denen wir sofort starten könnten.“

Die Hoffnungen der deutschen Bauunternehmen, das Krisenjahr 2009 einigermaßen unbeschadet zu überstehen, „ruhen vom zweiten Halbjahr an auf den öffentlichen Investitionen“, sagt Heiko Stiepelmann, stellvertretender Hauptgeschäftsführer des Bundesverbandes der Deutschen Bauindustrie (HDB) in Berlin. Stiepelmann verfügt über eine schon acht Seiten umfassende und weiter wachsende Wunschliste von Projekten, die mit schneller bewilligten öffentlichen Zuschüssen oder Risikoübernahmen beschleunigt werden können. Die Aufzählung geht über die schon beschlossenen Straßen-, Schienen- und Wasserstraßenprojekte weit hinaus, die die Bundesregierung 2009 und 2010 mit je rund einer Milliarde Euro zusätzlich finanzieren will.

Forderung nach unbürokratischem Konjunkturprogramm

Unter den schnell realisierbaren Projekten finden sich auch Kraftwerke wie in Hamm, Karlsruhe und Hamburg-Moorburg, die jeweils ein bis zwei Milliarden Euro kosten. „Um die Planungen für neue Kraftwerke umsetzen zu können, müssen die Genehmigungsverfahren beschleunigt werden“, meint Stiepelmann und hält fest: „Dazu bedarf es des politischen Willens.“

Skepsis, die jahrelang reduzierten Kapazitäten der Bauwirtschaft könnten nicht ausreichen, um eine Welle öffentlicher Aufträge durchzuführen, hält der HDB für unbegründet. Bei den Großen der Branche reichen die Aufträge bis zur Jahreshälfte, bei den mittelständischen Bauunternehmen bestenfalls bis ins Frühjahr. „Danach“, so Stiepelmann, „stehen wir vor der Frage: Wo kommt der Ausgleich her?“ Er glaubt nicht, dass die Branche denselben Fehler macht wie nach der Wiedervereinigung. Denn nach der Wende-Euphorie kam der tiefe Einbruch, und die auf 1,4 Millionen Beschäftigte aufgestockten Belegschaften mussten um die Hälfte reduziert werden.

Für Reinhard Quast, Chef eines mittelständischen Bauunternehmens aus Siegen, „muss deshalb ein Investitionsprogramm Fehler der Vergangenheit vermeiden“. Sinnvoll sei ein solches Programm dann, „wenn es unbürokratisch, schnell wirksam und zeitlich befristet ist“. Zugleich müsse die Regierung „mit einer wirksamen und transparenten Steuerung der Mittelvergabe das Entstehen einer Auftragsblase verhindern, die doch nur zum Aufbau von Überkapazitäten führt“. Quast warnt: „Überkapazitäten bedeuten die Arbeitslosen von morgen.“ Deshalb sollte das Volumen eines Infrastrukturprogramms so dimensioniert werden, dass vor allem „die aktuellen Ausfälle, die die Bauindustrie zu verzeichnen hat, ausgeglichen werden könnten“.

Seinen Segen zu solchen Maßnahmen hatte zuvor ausgerechnet der Sachverständigenrat (SVR) in seinem jüngsten Gutachten gegeben. „Das ist das Instrument der ersten Wahl“, sagt der Vorsitzende des Sachverständigenrates, Bert Rürup. Jeder Euro, der von der öffentlichen Hand investiert wird, könnte das Bruttoinlandsprodukt um 1,50 Euro erhöhen, schätzt der Ökonom. Denn es entstehen neue Arbeitsplätze und damit neue Einkommen, die dann zum Teil wieder ausgegeben werden, was wiederum weiteres Einkommen entstehen lässt. Mehr Geld für die Infrastruktur, schreiben die Experten des Rats, würde „langfristig wachstumsfördernd und kurzfristig expansiv wirken“.

Auch das Schienennetz profitiert mit 620 Mio. Euro von den staatlichen Haushaltsplänen Quelle: ZB

Nicht nur der Sachverständigenrat, auch viele Finanzwissenschaftler halten für diese Maßnahmen eine höhere Neuverschuldung für vertretbar. Schulden seien entweder bei schweren Rezessionen erlaubt oder aber, wenn es um Investitionen geht, die das sogenannte „staatliche Nettovermögen“ erhöhen, dazu gehören etwa Straßen, Abwasserkanäle, Bahnstrecken, Breitbandkabelnetze, neue Schulen oder Hochschulen. Da künftige Generationen davon profitieren, so die goldene Regel der Finanzpolitik, kann man von ihnen auch verlangen, dass sie diese Maßnahmen mitfinanzieren.

So deutlich für ein Konjunkturprogramm wie der Sachverständigenrat äußern sich allerdings nur wenige Ökonomen. Viele Volkswirte zeigen sich in der Krise ziemlich wortkarg oder auch widersprüchlich. Das liegt auch daran, dass fast alle Forschungsinstitute seit Jahren von Wissenschaftlern geführt werden, die sich auf Arbeitsmarkt und Mikrozusammenhänge spezialisiert haben, weniger jedoch auf makroökonomische Krisen, Konjunkturturbulenzen und andere Weltphänomene.

Skepsis bezüglich eines Infrastrukturprogramms zeigt etwa das RWI in Essen. Neue Jobs, die Arbeitsplatzabbau in anderen Branchen auffangen würden, gibt es kaum. „Die Bauunternehmen werden jetzt nicht mit Gewalt einstellen, sondern die kurzfristig steigende Nachfrage mit Zeitarbeitskräften abfangen“, sagt Konjunkturexperte Roland Döhrn. Auch erwartet das RWI kaum langfristige Renditen von dem Baukonjunkturpaket. Hier eine Ortsumgehung, da eine Autobahnbrücke – das alles sei gut und schön. Doch „bringen solche Projekte die Volkswirtschaft nicht substanziell nach vorn“, sagt Konjunkturchef Döhrn.

Gleiches gelte für Sanierungen von Schulgebäuden, die Bildungsministerin Annette Schavan gefordert hatte: 100.000 Euro pro Schule und 500.000 Euro für jede Universität verlangte die CDU-Politikerin – wohl in Abstimmung mit der Kanzlerin. Bei rund 44.000 Schulen und 350 Hochschulen würde das Programm knapp fünf Milliarden Euro kosten. Der tatsächliche Sanierungsbedarf ist um ein Vielfaches höher, der Staat hat jahrzehntelang nicht mehr in diesem Bereich investiert: Fast 100 Milliarden Euro müssten Bund und Länder investieren, um Klassenzimmer, Schulkantinen und Hörsäle zu modernisieren oder neu zu bauen. Allerdings bleibt RWI-Ökonom Döhrn skeptisch: „Die frische Farbe an den Wänden beschert uns keine zusätzlichen Punkte beim Pisa-Test. Besser wäre es, mehr Lehrer einzustellen.“

SPD sträubt sich gegen Steuersenkungen

Wie viele andere Ökonomen sieht Döhrn Lösungen ohnehin nicht auf der Ausgabenseite des Staates. Die große Koalition müsse die Steuern senken, insbesondere die demotivierend wirkende kalte Progression der Einkommensteuer müsse entschärft werden. Auch auf den Solidaritätszuschlag kann Döhrn gut verzichten. „Dieses Geld wird für alles Mögliche verwendet – mit dem Aufbau Ost jedenfalls hat es kaum etwas zu tun.“ Der Präsident des Münchner ifo Instituts Hans-Werner Sinn haut in die gleiche Kerbe: Im 20. Jahr nach dem Mauerfall sei es an der Zeit, den Soli abzuschaffen, um die „Schere zwischen Brutto- und Nettoeinkommen der Bürger zu verringern“.

Mit Steuersenkungen tut sich wiederum die SPD sehr schwer. Die Sozialdemokraten setzen vor allem auf eine Senkung der Sozialversicherungsbeiträge, weil diese auch Kleinverdienern helfe. Inzwischen wird in der Partei auch der Ruf nach einem Konjunkturprogramm lauter. „Eine Erkenntnis hat sich für uns in der Finanzkrise bestätigt: Sparen allein funktioniert nicht. Wir müssen aus der Krise herauswachsen“, sagt Ernst-Dieter Rossmann, Sprecher der Parlamentarischen Linken in der SPD-Fraktion. Rossmann fordert daher, die Konjunktur brauche einen zusätzlichen Impuls von etwa 25 Milliarden Euro jährlich. „Davon sollten etwa zehn Milliarden in ein Bildungs-Investitionsprogramm fließen – von der Ausstattung der Schulen über den Ausbau der Hochschulen bis hin zu neuen Großgeräten für die Forschung.“ Und dafür würde die SPD-Linke auch höhere Schulden in Kauf nehmen.

Allerdings gibt es eine hohe Hürde für die Wirksamkeit von Infrastrukturprogrammen: Die Bürokratie. Wie kann der Geldsegen wirklich auch bei den Kommunen ankommen? Schon schlagen die kommunalen Spitzenverbände Alarm. In einem Treffen mit den SPD-Ministern Frank-Walter Steinmeier, Peer Steinbrück und Wolfgang Tiefensee baten sie am vergangenen Montag um Krisenhilfe. Nicht nur, dass den Kommunen Geld fehlt, es ist auch gerade für die ärmeren Städte und Gemeinden sehr schwer, zusätzliche Mittel zu bekommen.

Beispiel Oberhausen: Hier mangelt es nicht an Projekten. 20 Bauvorhaben könnten kurzfristig begonnen werden. „Aber diese Projekte sind aufgrund der Haushaltslage nicht mal zur Abstimmung gestellt worden“, sagt Rainer Suhr, Sprecher der Stadt. Denn Oberhausen ist immens verschuldet, operiert mit einem Nothaushalt. Das bedeutet, dass Oberhausen an keinem Förderungsprogramm teilnehmen darf, das eine öffentliche Beteiligung voraussetzt. „Gerade Städte, die am dringendsten Zuschüsse gebrauchen könnten, werden so von der Förderung abgeschnitten“, so Suhr.

Kommunen wie Oberhausen können also von Konjunkturhilfen, die eine eigene Beteiligung voraussetzen, nicht profitieren. Doch die meisten Projekte sind mischfinanziert, sprich Bund, Länder und Kommunen teilen sich die Kosten. Kommunen müssen hier stärker unterstützt werden, fordern die Spitzenverbände und stoßen damit auf offene Ohren. So drängt vor allem die SPD darauf, die Konditionen für Darlehen bei der Staatsbank KfW zu senken und die Tilgung für mehrere Jahre auszusetzen. Somit könnten auch Städte in Finanznot investieren. Außerdem will die SPD-Spitze die Ausschreibung von Bauprojekten künftig einfacher machen. Das soll auch im Koalitionsausschuss am 5. Januar besprochen werden. Bislang müssen Projekte deutschland- und EU-weit ausgeschrieben werden, auch wenn sich für die meisten Projekte kaum Unternehmen aus dem Ausland bewerben. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund zeigt sich zufrieden mit den bisherigen Gesprächen. „Die Politik hat erkannt, dass die Kommunen eine wichtige Rolle spielen“, sagt Geschäftsführer Gerd Landsberg.

Die Kreativität beim Geldausgeben ist groß

Auch in den Bundesländern bewertet man den ersten Teil des Infrastrukturpaketes, die Verkehrsinvestitionen, als einen Schritt in die richtige Richtung. Doch es müsse mehr getan werden, sagt der bayrische Staatsminister für Wirtschaft und Verkehr, Martin Zeil (FDP). Tatsächlich kann mit den zusätzlichen Mitteln in vielen Bundesländern nur ein Teil der bereits genehmigten Projekte auch realisiert werden. Bayern bekommt aus dem ersten Konjunkturpaket in den nächsten zwei Jahren zusätzlich 145 Millionen Euro für den Straßenbau, davon 68,7 Millionen Euro für neue Projekte.

Auch im Nachbarland Baden-Württemberg könnte man mehr Geld gebrauchen als die zugesagten 134 Millionen Euro. Hier summieren sich die baureifen Projekte auf rund 1,2 Milliarden Euro. Die baden-württembergische Landesregierung bastelt daher an einem eigenen Investitionsprogramm und will Investitionen in Höhe von mindestens einer Milliarde Euro, die in den kommenden fünf Jahren getätigt werden sollten, vorziehen. In Nordrhein-Westfalen hat die Landesregierung jetzt ein eigenes Programm aufgelegt, das den Modernisierungsstau an den Hochschulen bis 2020 vollständig beseitigen soll. Acht Milliarden Euro kostet das Programm insgesamt, fünf Milliarden sollen in der ersten Phase bis 2015 investiert werden.

Bei so viel Kreativität fürs staatliche Geldausgeben bleibt allerdings eins zu hoffen: dass Investitionen in die Infrastruktur nach sinnvollen Maßstäben getätigt werden. Denn gerade erst hat der Bundesrechnungshof in seinem neuen Jahresbericht das Verkehrsministerium für Fehlausgaben gerügt. Für den Neubau der Bahnstrecke Köln– Frankfurt habe das Ministerium zwar die vollen Mittel gezahlt, allerdings keine Schlussabnahme gemacht. Dadurch sei nicht aufgefallen, dass das beauftragte Unternehmen Anlagen für 44 Millionen Euro nicht gebaut habe.

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