Aus der Wirtschaftsgeschichte kann man viel lernen. Das gilt auch für die aktuelle Schuldenkrise. Das geht aber nur, wenn man auch das richtige Geschichtsbuch liest. Die amerikanische Regierung hat das schon lange erkannt: Bereits 2013 schenkte der amerikanische Finanzminister Jack Lew seinem deutschen Amtskollegen eine Biographie von Alexander Hamilton. Es war ein Wink mit dem Zaunpfahl.
Im späten 18. Jahrhundert löste Hamilton die Schuldenkrise der amerikanischen Bundesstaaten nach der Revolution durch die Kollektivierung der Schulden und den Aufbau einer starken Bundesregierung. Doch leider scheint Schäuble die Lektürevorschläge seines amerikanischen Kollegen ignoriert zu haben. Stattdessen orientiert er sich in seiner Europapolitik an einer deutschen Version der amerikanischen Wirtschaftsgeschichte, die in Hans-Werner Sinns Buch „The Euro trap. On bursting bubbles, budgets, and beliefs“ (OUP, 2014) zu finden ist.
Zur Person
Florian Schui, geboren 1973, lehrte und forschte an zahlreichen Instituten, darunter die University of Cambridge und die University of London, über die Geschichte ökonomischer Ideen und die Wirtschaftsgeschichte Europas. Er veröffentlichte vielbeachtete Bücher, u.a. über das Preußische Bürgertum und Friedrich II. und den Diskurs über Industrialisierung zu Voltairs Zeiten. Im Oktober 2014 erschien sein jüngstes Buch: „Austerität: Politik der Sparsamkeit: Die kurze Geschichte eines großen Fehlers“. Heute ist Schui an der Universität St. Gallen tätig.
Eines der letzten Kapitel von Sinns Streitschrift trägt den Titel „Learning from the United States“. Das hört sich bescheiden und weise an. Doch Sinns Version der amerikanischen Wirtschaftsgeschichte ist eine ganz eigene. Er argumentiert, dass die Vereinigten Staaten als föderaler Staat mit gemeinsamer Währung deswegen stabil geblieben sind, weil es keine Vergemeinschaftung von Schulden gebe. Einzelstaaten oder andere Gebietskörperschaften, die zahlungsunfähig werden, können nicht auf Hilfe durch die Bundesregierung oder andere Staaten hoffen. Die von Sinn gefürchteten interregionalen Transfers finden nicht statt und auf diese Weise werden die Einzelstaaten zu Haushaltsdisziplin angehalten. So können sich beispielsweise die Bürger von Athens, Georgia nicht generöse Sozialleistungen genehmigen in der Hoffnung bei späteren Zahlungsschwierigkeiten durch die Einwohner von Berlin, New Hampshire, gerettet zu werden.
Durch diese Finanzarchitektur sei es nicht nur gelungen, fiskalische Disziplin durchzusetzen. Das Verbot von finanziellen Rettungsaktionen habe auch zu den hohen Wachstumsraten der Vereinigten Staaten beigetragen. Sinn greift hier auf das klassische „Crowding-Out“-Argument zurück: Schuldenfinanzierte öffentliche Ausgaben unterliegen nicht den gleichen Rentabilitätszwängen wie private Investitionen. Dadurch werden die knappen volkswirtschaftlichen Ressourcen nicht mehr dahin gelenkt, wo sie die höchste Rendite erwirtschaften. Die Marktwirtschaft ist partiell ausgeschaltet und Wachstum und Produktivität leiden.
Sinns These ist theoretisch kohärent, entspricht jedoch nicht der wirtschaftshistorischen Realität in den Vereinigten Staaten. Vor allem übersieht er die erheblichen interregionalen Transfers, die durch die Bundesregierung vorgenommen werden. Das geschieht vor allem durch bundesweit existierende Programme für Sozialleistungen und durch die Militärausgaben. Die Sozialausgaben des Bundes sind primär dazu bestimmt Ressourcen von wohlhabenderen Steuerzahlern zu bedürftigen Wohlfahrtsempfängern umzuverteilen. Doch das ist häufig auch gleichbedeutend mit regionalen Transfers aus wohlhabenden Teilen der USA in ärmere. Dieses Phänomen tritt in dieser Form überall auf, wo es landesweite Sozialprogramme gibt.
Von Athen nach Athens
Ein großer Teil der Transfers von West- nach Ostdeutschland und zwischen anderen Teilen Deutschlands geschieht in dieser Form. Der Effekt der Militärausgaben ist ähnlich: Das Militärbudget wird von allen amerikanischen Steuerzahlern bestritten, Militärbasen und Aufträge des Militärs werden aber häufig gezielt in strukturschwache Gebiete geleitet.
Das heißt die Bürger in Athens, Georgia, könnten unter Umständen durchaus umfangreich auf Kosten der Steuerzahler in Berlin, New Hampshire, Güter und Dienstleistungen konsumieren. Der Unterschied zur europäischen Situation liegt darin, dass interregionale Transfers in den USA zwar stattfinden aber nicht als solche etikettiert sind und auch politisch akzeptierter sind. Es ist jedoch entscheidend zu begreifen, dass es sich hier nicht um ein ökonomischen, sondern um einen politischen Unterschied handelt.
Das sagen Analysten zur Lage Griechenlands
"Letztendlich entscheidet das Referendum am Sonntag darüber, ob Griechenland in der Währungsunion bleibt. Wenn sich die Griechen dafür aussprechen, kann die Staatengemeinschaft ein solch demokratisches Votum nicht übergehen. Dann werden die Verhandlungen wieder aufgenommen. Bei einem negativen Votum kommt es dagegen zum Grexit. (...) Bis dahin tobt ein Nervenkrieg. Die Kapitalverkehrskontrollen reichen zunächst erst einmal aus, um das Schlimmste zu verhindern. Aber die Kontrollen behindern die Wirtschaft, ebenso wie die von der Syriza geschaffene Unsicherheit. Das ist wirtschaftlich ein verlorenes Jahr für Griechenland. Für Deutschland spielt das keine Rolle. Nicht einmal ein Prozent der deutschen Exporte gehen dorthin."
„Natürlich wird der Dax zunächst leiden, aber fundamental ist die Wirtschaft in Takt (...) Der Rückschlag wird nicht von Dauer sein."
"Für Griechenland wird es jetzt ganz schwierig. Europa versucht, den Schaden für andere Euro-Länder zu begrenzen. Das wird mit großer Wahrscheinlichkeit gelingen. Die EZB hat bereits erklärt, dass sie die Lage an den Finanzmärkten genau verfolgt und notfalls eingreifen wird. Bei größeren Turbulenzen, die der Konjunktur gefährlich werden könnten, könnte die EZB ihre Anleihekäufe zeitlich nach vorne ziehen oder aufstocken. Sie könnte auch Anleihen bestimmter Länder wie Spanien und Italien früher kaufen. Sie könnte noch deutlicher darauf verweisen, dass es das ultimative Sicherheitsprogramm - das sogenannte OMT-Programm - auch noch gibt."
"Mit einer solchen Wendung haben nur wenige gerechnet. Kapitalverkehrskontrollen, vor allem aber die hohe Unsicherheit der kommenden Wochen und Monate dürften die letzte Hoffnung auf eine wirtschaftliche Erholung in Griechenland zunichte machen. Ein Staatsbankrott Griechenlands bedeutet nicht automatisch Grexit. Im besten Fall könnten die Entwicklungen dieser Tage nun dazu führen, dass Europa einen Insolvenzmechanismus für Staaten entwickelt - ganz so, wie die erste Griechenlandkrise vor fünf Jahren zu einem Rettungsmechanismus für Staaten führte. Spannend bleibt, ob und wie andere populistische Kräfte in Europa von den Entwicklungen profitieren. Die Polarisierung zwischen etabliertem Lager und Populisten dürfte in den kommenden Monaten weiter steigen."
"Weder der Grexit noch die Staatspleite sind zwingend. Es hängt sehr davon ab, wie das Referendum ausgeht. Wenn es zu einer Ablehnung kommt, wäre Griechenland auf schiefer Ebene unterwegs in Richtung Euro-Abschied. Die EZB hat die Kapitalverkehrskontrollen praktisch erzwungen, indem sie die Notfallkredite an griechische Banken nicht weiter erhöht hat. Wenn die EZB sie wieder aufstockt nach einem positiven Votum der Griechen, dann wären sie in diesem Umfang nicht mehr notwendig. Die Folgen für die Wirtschaft sind sehr negativ. Durch die Kapitalverkehrskontrollen werden die Geschäfte von Unternehmen und deren Abwicklung über die Banken behindert. Das dürfte die Konjunktur weiter beschädigen.
Die direkten Folgen für die Wirtschaft in der Euro-Zone und Deutschland dürften begrenzt sein - Griechenland ist zu klein, die Handelsverflechtungen zu gering. Man muss aber abwarten, wie stark die Marktturbulenzen sein werden. Denn die könnten auf die Realwirtschaft durchschlagen."
Das lässt sich gut an einem aktuellen Beispiel sehen: Dem US-Territorium Puerto Rico droht im Moment die Zahlungsunfähigkeit. Ganz in Sinne Sinns wird es hier tatsächlich keinen direkten Bailout durch die Bundesregierung oder eine andere amerikanische Institution geben. Es gibt aber erhebliche Transfers durch föderale Sozialleistungen und ein Absinken der Zahlungen Puerto Ricos an den Bundeshaushalt. Darüber hinaus werden die Zahlungsschwierigkeiten wie eine echte Insolvenz behandelt, das heißt, die Gläubiger werden einen Teil ihrer Forderungen an Puerto Rico abschreiben müssen. Im Fall von Griechenland wären das vor allem deutschen und französische Banken gewesen.
Soweit es innerhalb eines Währungsraums Regionen mit unterschiedlicher ökonomischer Entwicklung gibt, sind Transfers ökonomisch unvermeidlich. Die Frage ist, ob diese von der Bevölkerung als politisch legitim empfunden werden so wie in den USA oder ob sie sich als politische explosiv erweisen, so wie in Europa.
In den USA ist es gelungen einen stabile Währung mit einer föderalen politischen Ordnung zu verbinden. Das ist aber nicht deswegen gelungen, weil es keine interregionalen Transfers gibt, sondern weil man einen Weg gefunden hat, solche Transfers politisch akzeptabel zu machen. Das liegt zum einen am Gefühl der nationalen Einheit, das in etablierten Nationalstaaten solche Transfers eher erlaubt, als in neuen politischen Gebilden, wie dem Euroraum. Noch entscheidender ist aber, dass in den USA die Zentralregierung, die die Transfers vornimmt, demokratisch legitimiert ist. Die interregionalen Transfers in den USA sind deswegen politisch akzeptabel, weil sie von einer demokratisch gewählten Bundesregierung durchgeführt werden und amerikanische Steuerzahler in Athens, Georgia, und in Berlin, New Hampshire, in dieser Weise gemeinsam über Transfers und Budgetfragen entscheiden. Eine solche Instanz fehlt in Europa. Der Euro braucht keine Insolvenzordnung für Mitgliedsstaaten oder Regelungen für eine „Trennung auf Zeit“ vom Euro, so wie sie zur Zeit vom deutschen Finanzministerium vorgeschlagen werden, sondern eine demokratische gewählte europäische Regierung, in der griechische und deutsche Wähler gemeinsam über die fiskalische Zukunft Europas entscheiden. Die Vorschläge des französischen Präsidenten Hollande gehen da in die richtige Richtung.
Die amerikanische "Schuldenmachmaschine"
Fragwürdig ist auch die Verbindung, die Sinn zwischen angeblicher fiskalischer Disziplin und starkem Wachstum in den USA herstellt. Denn die amerikanische Bundesregierung ist nicht nur eine riesige „Transfermaschine“, sondern auch eine „Schuldenmachmaschine“. Amerikanische Präsidenten aller politischer Couleur von Roosevelt bis Reagan haben in einem enormen Umfang Schulden gemacht. Dem stehen Perioden nahezu ausgeglichener Haushalte in anderen Zeiten gegenüber.
Wie die Euroländer über das dritte Hilfsprogramm entscheiden
Der Bundestag wird an diesem Freitag in einer Sondersitzung über die Aufnahme von Verhandlungen entscheiden - wenn Athen bis dahin alle Bedingungen erfüllt hat. Aus Kreisen der Unionsfraktion hieß es am Montag, der Beginn der Sitzung sei für 10 Uhr geplant. Nach Abschluss der Verhandlungen müssen die Abgeordneten auch noch über das ESM-Hilfspaket abstimmen, bevor es in Kraft treten kann. Trotz Unmuts in der Union wird mit einer breiten Zustimmung des Bundestags zur Aufnahme der Gespräche gerechnet, da auch weite Teile der Opposition dafür sind.
Dort hat der Parlamentsausschuss für EU-Angelegenheiten dem Finanzminister das Mandat für förmliche ESM-Verhandlungen bereits erteilt. Ein mögliches Hilfspaket für Griechenland bedarf nach Angaben des Finanzministeriums der Zustimmung des gesamten Parlaments. Der Baltenstaat hatte sich für harte Spar- und Reformschritte Athens ausgesprochen.
In Finnland entscheidet das Grand Committee, ein besonderer Parlamentsausschuss, über die Aufnahme von neuen Verhandlungen. In Finnland bestehen noch die größten Zweifel, die Regierung wollte sich noch nicht festlegen.
Staatspräsident François Hollande hat noch in Brüssel eine Debatte in der französischen Nationalversammlung für Mittwoch in Aussicht gestellt. Regierungschef Manuel Valls bekräftigte diesen Zeitplan in Paris. Hollande hat sich vehement für einen Verbleib Griechenlands in der Eurozone eingesetzt, die Stimmung ist unaufgeregt.
Eine Zustimmung des Parlaments zu Finanzhilfen für Griechenland ist nicht zwingend vorgeschrieben. Sie wäre nur dann erforderlich, wenn beispielsweise das Volumen des Euro-Rettungsfonds ESM ausgeweitet werden sollte und sich dadurch Auswirkungen auf den luxemburgischen Staatshaushalt ergeben könnten. Die Stimmung ist für ein weiteres Hilfspaket.
Die Zustimmung des Parlaments der Niederlande ist zwar für die Aufnahme der Verhandlungen nicht zwingend erforderlich. Aber die Regierung hat gegenüber der Zweiten Kammer des Parlaments eine Informationspflicht. Eine Debatte zumindest mit den Finanzexperten der Fraktionen ist für Mittwoch 13.30 bis 16.30 Uhr geplant. Dazu werden diese aus dem Urlaub zurückgerufen. Möglicherweise wird das aber auf Donnerstag verschoben, weil man erst die Zustimmung Athens abwarten will.
Das Parlament in Wien könnte trotz Sommerpause am Donnerstag oder Freitag zu einer Sondersitzung zusammenkommen. Österreichs Regierung ist grundsätzlich zu einem neuen Hilfspaket bereit. Voraussetzung ist, dass das Parlament in Athen die von den Euro-Partnern verlangten Reformen absegnet. Für ein neues Hilfspaket wäre in Österreich die Zustimmung einer Zwei-Drittel-Mehrheit des Parlaments erforderlich. Allerdings könnte sich die Regierung das grüne Licht dafür auch in einem Dringlichkeitsverfahren vom ständigen ESM-Unterausschuss des Parlaments geben lassen.
Die Abgeordneten müssen einem neuen Hilfspaket zustimmen, aber nicht über die Aufnahme von Verhandlungen. In Lissabon ist die Sorge am größten, dass eine Pleite Griechenland oder gar ein Ausstieg aus der Eurozone eine Ansteckungsgefahr bedeuten würde.
Das Parlament braucht einer ESM-Hilfe für Griechenland nicht zuzustimmen. Die slowakische Regierung habe für den ESM ein freies Verhandlungsmandat. Die Stimmung ist sehr kritisch, weil selbst sehr hart gespart wurde, deshalb wird das auch von Athen verlangt.
Nach Darstellung des Finanzministerium vom Montag muss das Parlament in Slowenien nun doch nicht zustimmen, weil es nun um ein Hilfspaket des Eurorettungsschirm ESM geht. Dieser ESM-Mechanismus ist bereits genehmigt vom Parlament. Finanzminister Dusan Mramor hat jedoch eine enge Zusammenarbeit mit der Volksvertretung angekündigt. Da das Land verglichen mit seiner Größe die größte Last an Krediten und Garantien schultern würde, herrscht auch hier Skepsis vor.
Die Aufnahme der ESM-Verhandlungen muss nicht vom Parlament bestätigt werden, ein neues Paket dagegen schon. In Spanien wird auf eigene großen Anstrengungen verwiesen, das müsse auch für Griechenland gelten.
Offensichtlich hat diese zyklische Ausdehnung der Schuldenlast der langfristigen ökonomischen Entwicklung der USA nicht geschadet. Im Gegenteil: Sinn weist ja gerade auf die Stärke des amerikanischen Wachstums hin. Offensichtlich führt eine defizitfinanzierte Ausweitung der Staatsausgaben eben nicht zu einer Fehlallokation von ökonomischen Ressourcen und damit zu einem Abfall von Wachstum und Produktivität. Stattdessen trägt die Stützung der Nachfrage in Krisenzeiten zu einer stärkeren ökonomischen Performance bei, ohne die Stabilität der Währung oder der Staatsfinanzen zu schwächen.
Die heutige Situation Europas zeigt deutlich, dass eine stärkere Zentralregierung mit eigenem Budget dringend notwendig ist. Diejenigen europäischen Staaten, die Konjunkturprogramme am dringendsten benötigen, können diese wegen fiskalischer Zwänge nicht einleiten. Im Übrigen würden solche Programme in den Krisenstaaten es auch noch schwieriger machen, die Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit zwischen den europäischen Staaten einzuebnen, weil die Löhne in den Krisenstaaten durch die konjunkturelle Erholung wieder anziehen würden.
Stattdessen müsste man gerade in den Teilen Europas, die nicht in der Krise stecken, die Konjunktur mit Defizitausgaben weiter anheizen, am besten etwas überheizen. Damit gäbe es Wachstum überall in Europa und Kostensteigerungen in den Nicht-Krisenregionen, die es den krisengeplagten Regionen erlauben würde, die Kostenlücke ohne interne Deflation zu schließen.
Man kann aus der Wirtschaftsgeschichte viel über die aktuelle Krise lernen, aber Sinns Darstellung der amerikanischen Gegebenheiten ist zu selektiv, um informativ zu sein. Idealisierende Darstellungen der historischen Realität Amerikas haben in Deutschland eine große literarische Tradition. Doch wenn es nicht um den Schatz im Silbersee geht, sondern um die ökonomische Zukunft Europas, sollte man sich vor „deutschen“ Versionen der amerikanischen Vergangenheit hüten. Es bleibt zu hoffen, dass sich Wolfgang Schäuble im letzten Moment doch noch auf die Lektürevorschläge aus Amerika besinnt. Die Zeit drängt.
