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Steuergelder Warum eigentlich sind öffentliche Bauten immer teurer als geplant?

Die Kosten schnellen in die Höhe, aus Millionen werden Milliarden. Egal ob Konzerthalle, Museum oder Bahnhof: Am Ende sind öffentliche Bauprojekte fast immer teurer als vorher geplant. Warum eigentlich?

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Die Baustelle der Quelle: dpa

Geld solle keine Rolle spielen, hatte die Regierung von New South Wales angekündigt, als sie 1957 den Bau eines Opernhauses im Hafen von Sydney ausschrieb. Entsprechend locker nahm der Architekt Jörn Utzon die Sache. Er reichte nur eine grobe Skizze seiner visionären Idee eines Opernhauses ein, das einer halbierten Artischocke ähnelt. Zehn Millionen Dollar werde der Bau ungefähr kosten, in sechs Jahren sei er fertig, schätzte Utzon. Die Jury war begeistert, und Utzon legte los. Dabei hatte er sich noch keine Gedanken darüber gemacht, ob sich die Konstruktion überhaupt verwirklichen lassen würde. Mehrere Ingenieurteams verzweifelten am Bau der Dachelemente, nach einigen Jahren musste das gesamte Fundament abgetragen werden. Als die Oper nach 14 Jahren fertig wurde, hatte sie mehr als 100 Millionen Dollar gekostet.

Sydney ist überall: Laut einer Studie der Universität Oxford, die 260 Großprojekte in Nordamerika und Europa untersuchte, werden neun von zehn öffentlichen Bauvorhaben teurer als geplant. Das gilt auch für Deutschland. Ob Transrapid, Stuttgarts neuer Hauptbahnhof, die Elbphilharmonie in Hamburg oder die U-Bahn in Köln – die Liste der Projekte, bei denen es zu Kostensprüngen kommt, ist lang.

Kostenfalle Baupreisindex

Die Träger rechtfertigen sich gern mit unvorhergesehenen Ereignissen: Da gehen Zulieferer pleite, Bodenprüfungen ziehen sich in die Länge oder die „Kühlfunktion“ der Elbe wird überschätzt. Die Argumente mögen zutreffen. Sie verschleiern aber strukturelle Probleme im Planungsprozess der öffentlichen Hand.

Eine häufige Kostenfalle ist der sogenannte Baupreisindex. Der wird vom Statistischen Bundesamt vierteljährlich veröffentlicht und gibt an, wie sich die Preise der wichtigsten Baumaterialien entwickeln. Tendenziell geht es wie bei den Konsumgüterpreisen stets nach oben, bei der Ausschreibung öffentlicher Projekte wird dies jedoch nicht einkalkuliert.

Die Bewerbungen der Firmen basieren auf dem zum Zeitpunkt der Ausschreibung aktuellen Wert. Das bedeutet, dass mit der Dauer eines Bauprojekts auch die Kosten steigen: Je später der Betonbauer die Schalung gießen kann, desto länger muss sein Chef warten, bis er den Zement bestellt – der Preis hat sich bis dahin vielleicht verdoppelt. Der Index verschleiert zudem die Preisvolatilität einzelner Rohstoffe. So sollte der Umbau des Stadions in Kaiserslautern ursprünglich 48,3 Millionen Euro kosten. Da der Stahlpreis in die Höhe schnellte, waren es am Ende gut 70 Millionen Euro.

Gehry-Bau in Herford Quelle: dpa/dpaweb

Unberechenbar sind auch die Kosten für Voruntersuchungen. Wenn Grundstücke erst von vorhandener Bebauung befreit werden müssen, warten darunter oft böse Überraschungen. Kontaminationen müssen entfernt oder archäologische Grabungen abgewartet werden – das kann im schlimmsten Fall die Fortsetzung eines Baus unmöglich machen.

Auch das Vergabesystem selbst schafft Anreize für Baufirmen, bei Preisangaben unsauber zu arbeiten. Bei öffentlichen Ausschreibungen gewinnt immer der Bewerber mit dem günstigsten Angebot. Da die ausführende Firma prinzipiell an ihre Vorgaben gebunden ist, versuchen die Bewerber oft Risiken an Subunternehmen auszulagern. Gehen die pleite oder können doch nicht preisgerecht liefern, darf die ausführende Firma die Leistung am Markt nachkaufen – auf den Mehrkosten bleibt der Bauherr sitzen. Auch bei der Vertragsaufsetzung lässt sich tricksen: Passt der städtische Kämmerer nicht auf, verzichtet er auf Garantien, die später Millionen kosten.

Der "Worst Case" wird zu selten berücksichtigt

Da die Auftragssumme möglichst gering sein muss, um eine Ausschreibung zu gewinnen, lassen Bewerber zudem häufig bewusst Leistungen außen vor. Lange nach der Genehmigung tauchen diese dann als „Zusatzangebote“ auf. Dem Bauherrn bleibt meist nichts anderes übrig, als die Leistungen nachzukaufen. So ärgerten sich die Stadträte im fränkischen Bamberg im vergangenen Jahr, als die Projektentwickler ihnen Monate nach Genehmigung des Budgets für die Ausrichtung der bayrischen Landesgartenschau plötzlich Kosten für den Bau von Spazierwegen zum Veranstaltungsgelände präsentierten – der ursprüngliche Plan hatte sich nur auf das Gelände selbst bezogen. „In die Kalkulation sollten verschiedene Szenarien der Preisentwicklung einfließen“, fordert daher Matthias Warneke, vom Bund der Steuerzahler.

Um später nicht überrascht zu werden, müssten Gemeinderäte ihre Entschlüsse im Bewusstsein über die finanziellen Folgen des Worst-Case-Szenarios treffen, nicht auf Basis hoffnungsvoller Prognosen. Die gefährlichste Verführung jedoch lässt sich auch durch das beste Planungssystem nicht aushebeln: Es ist der Bau von Prestigeobjekten, bei dem auf Ausschreibungen verzichtet wird. So entschied sich der Gemeinderat in Herford 2002, beim US-Architekten Frank Gehry ein Museum in Auftrag zu geben, um Kulturtouristen nach Ostwestfalen zu locken. Das Projekt wurde über eine Betreibergesellschaft abgewickelt, so sparte man sich die Ausschreibung. Ergebnis: Statt 15 Millionen Euro kostete das Museum fast 30 Millionen. Nur in Sydney können sie über solche Preissprünge schmunzeln.

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