Tauchsieder: Nur ein paar Milliarden Peanuts für die Industrie
Rund fünf Milliarden Euro für den amerikanischen E-Autobauer Tesla plus eine garantiert turbobürokratische Genehmigungspraxis in Brandenburg, das war der Startschuss. Aber so richtig Fahrt nimmt die Subventionsbonanza und Ansiedlungsoffensive der deutschen Bundesregierung erst seit ein paar Monaten auf: Zehn Milliarden Euro für den US-Chiphersteller Intel in Magdeburg. Fünf Milliarden für den taiwanesischen Chipkonzern TSMC in Dresden. Zwei Milliarden für den deutschen Stahlkocher Thyssenkrupp in Duisburg. Und das ist erst der Anfang.
Weitere vier Milliarden Euro stehen im Raum für verschiedene Mikroelektronik-Fabriken, je eine Milliarde für Salzgitter (Stahl) und Infineon (Halbleiter) sowie rund 400 Millionen für zwei Projekte von Wolfspeed und ZF. Nur zum Beispiel. Nein, man kann wirklich nicht sagen, dass Wirtschaftsminister Robert Habeck (Grüne) seine riesenhaften Versprechen bräche. Er wolle jetzt „klotzen, nicht kleckern“, hat der Vizekanzler vor punkt einem Jahr gesagt angesichts einer drohenden Rezession und Energieknappheit im Winter 2022/23 – und damals auch forsch angekündigt, „Unternehmen in ihrer Investitionsbereitschaft zu unterstützen“.
Heute ist klar: Habeck hat nicht nur Wort gehalten. Sondern er ist auch dabei, den „unternehmerischen Staat“ seiner Lieblingsökonomin Mariana Mazzucato zu etablieren. Er entfaltet am Reißbrett seines Ministeriums das kollektive Projekt einer „Mission Economy“, die postmoderne Mondziele („klimaneutrale Wirtschaft“!) mit nationalen, europäischen und westlichen Sicherheitsdispositiven (De-Risking!) kombiniert, hinter denen sich „der Staat“ und „die Wirtschaft“ gemeinsam versammeln (mögen): zum Wohle des Wachstums und des Wohlstands, zum Lobe des Wirtschaftsstandorts – und zur Pflege eines geteilten Verantwortungsgefühls aller Deutschen im Hinblick auf das „gute Leben“ unserer Kindeskinder.
Der aktuell diskutierte Industriestrompreis ist insofern ein Paradebeispiel für die angewandte „Mission Economy“ des Wirtschaftsministers: Die Politik identifiziert Branchen und Betriebe, die für die „nationale Sicherheit“, den Erhalt einer „industriellen Basis“ oder den Erfolg der „grünen Transformation“ von elementarer Bedeutung sind – und entlastet sie vorübergehend von hohen Energiepreisen, um ihrer Abwanderung zuvorzukommen. Einerseits. Andererseits ist der Industriestrompreis zugleich so etwas wie das „haltende“ Gegenstück zu den „lockenden“ Subventionsmilliarden: Intel und TSMC werden mit Geld zugeschüttet, das der Staat ihnen „aus Gründen“ überweist – während er es der Chemie-, Grundstoff-, Aluminium-, Papier- und Glasindustrie „aus Gründen“ erspart: Was den einen Leistungssubventionen sind, sind den anderen Verschonungssubventionen.
Zu den Vorzügen einer solchen „Mission Economy“ gehört aus Sicht der politischen Förderer, dass ihre Ziele variabel und geradezu beliebig ausbaufähig sind. Das Sicherheitsdispositiv zum Beispiel gewinnt gegenüber den zwei anderen Begründungen („grüne Transformation“ und „industrielle Basis“) erst seit drei, vier Jahren wieder an Bedeutung – genauer: seit die Deutschen merken, dass Russlands Staatschef Putin ein ruchloser Völkermörder ist (Überraschung!) und die Kaderkommunisten in China sich lieber doch nicht zugunsten demokratischer Verfahren entmachten wollen (Überraschung!).
Es gibt deshalb gute, sogar sehr gute Gründe, dem Füllhorn eines lenkenden Staates mit großer Skepsis zu begegnen. Und natürlich stimmen viele Ökonomen dieser Tage wieder das Credo der guten, alten Ordnungspolitik an: Ein schiedsrichterlicher Staat habe sich vor allem herauszuhalten aus der Sphäre der Wirtschaft und keine Pläne zu entwerfen, weil er sich kein Wissen anmaßen dürfe und dem Ausleseprozesses des freien Wettbewerbs vertrauen möge. Subventionen sind in dieser Lesart vor allem Teufelszeug: Sie gelten der Alimentierung nicht wettbewerbsfähiger Unternehmen und stören den effizienten Einsatz von Kapital und Arbeit. So weit die Theorie.
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Das dreifache Problem der Ordnungspolitiker ist, dass es diese Bilderbuchwelt der „freien Marktwirtschaft“ noch nie wirklich gegeben hat. Dass der Staat in der Moderne zwangsläufig der (mit)entscheidende Bedingungsfaktor in der Wirtschaftswelt ist. Und dass seine Rolle im globalen Wettbewerb wächst, weil die Konkurrenz heute nicht mehr im nächsten Tal lauert, sondern bestenfalls im fernen Silicon Valley, aber eben auch in kaderkapitalistischen Gremien in Peking und einem dollarstolzen Weißen Haus, das entschlossen ist, die USA wieder als Industriestandort erstrahlen zu lassen. Man kann Ludwig Erhard nicht mehr nach einer Antwort auf den „Inflation Reduction Act“ oder die Absicherung von internationalen Lieferketten für Chips und Seltene Erden befragen.
Es ist, wie es ist: Staatsgeld regiert die Weltwirtschaft (mit). Alles Ökonomische ist politisch aufgeladen. Die vorübergehend so reibungslos schnurrend scheinende, globalisierte, flache Wirtschaftswelt ist heute (wieder) mehr denn je eine zerklüftete Staats-Geld-Macht-Arena. Deutschland muss im globalen Subventionsspiel mitpokern – ob es will oder nicht. Die Frage ist nur: Auf welche Wirtschaftszweige, Branchen und Betriebe genau setzen wir wie viel Geld, auf dass „die Gesamtwirtschaft“ davon profitieren möge?
Ein knapper Blick in die Theorie und Geschichte von „Staat“ und „Markt“ in drei Schritten kann nicht schaden, um einen politisch scharfen Blick auf das Thema zu gewinnen. Erstens: Der Soziologe Karl Polanyi hat in einem Buch mit dem schönen (heute wieder brandaktuellen) Titel „The Great Transformation„ bereits 1944 gezeigt, dass der „freie Markt“ vor allem eine Illusion seiner Theoretiker ist. Vielmehr habe die Befreiung des Marktes, so Polanyi, von Anfang als „Doppelbewegung“ stattgefunden: als (staatliche) Entbindung der Marktgesellschaft und ihre gleichzeitige Regulierung.
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Dieser Befund ist für jeden Historiker trivial, aber Polanyi glaubt damals wohl zurecht, er müsse der Nationalökonomie auch das Allerersichtlichste vor Augen führen: Die Entstehung des Kapitalismus im 18. und 19. Jahrhundert war im Wesentlichen eine Folge von Staatseingriffen, die die Protektion der (heimischen) Industrien zum Ziel hatten und den „Wohlstand der Nationen“ bürokratisch stützten. Die Ausbreitung des Kapitalismus und seine staatlich-institutionelle Absicherung waren zwei Vektoren der gleichen Bewegung.
Der Markt und der (Rechts)-Staat wuchsen, nicht zuletzt zur Durchsetzung von property rights, Hand in Hand: „Während man im 19. Jahrhundert glaubte, ein liberales Utopia zu errichten, übertrug man in Wirklichkeit die Dinge einer bestimmten Anzahl konkreter Institutionen“, die das Funktionieren der westlichen Marktgesellschaften sicherstellten – und die in den 1920er-Jahren nach der „Entbettung“ des Marktes aus seinen sozialen Kontexten, ihren Dienst quittierten.
Zweitens: Es gibt einen Satz von Milton Friedman aus dem Jahre 1962, der Furore gemacht hat: „Die großen Fortschritte der Zivilisation... sind nie vom Staat ausgegangen.“ Es ist ein Satz, der die Herrschaft einer Ideologie vorwegnahm, deren Anhänger bis heute behaupten, der Staat sei sklerotisch, die Politik phlegmatisch und der Beamte fantasiearm – die Privatwirtschaft hingegen risikofreudig, das Unternehmertum dynamisch, der Entrepreneur visionär.
Die Ökonomin Mariana Mazzucato hat diese Grundannahme vor zehn Jahren dekonstruiert. Sie würdigt in ihrem Buch „Das Kapital des Staates“ die Kraftentfaltung öffentlich finanzierter Grundlagenforschung und demonstriert anhand zahlreicher Beispiele aus Big Pharma (Medikamente) bis Big Data (Internet, Green Energy), dass allein der Staat fähig und bereit ist, das (höhere) Risiko von Anschubinvestitionen und Basisinnovationen auf sich zu nehmen, weil er anders als Privatkapital keinen – kurzfristigen – Renditeinteressen folgt. Mazzucato findet, dass sich der Staat daher verpflichtet sei, mit blue-sky thinking eine aktive Rolle zu spielen bei der Identifikation, Steuerung und Organisation technologischer Missionen.
Diese Sicht muss man nicht teilen. Aber natürlich hat etwa der Sputnik-Schock (1957) die USA nicht nur zur Gründung der NASA und zur Einführung des Bildungsfernsehens herausgefordert, sondern auch zu milliardenschweren Investitionen in (Rüstungs-)Technologien, aus denen schließlich das Internet hervorging. Und natürlich lässt sich leicht nachweisen, dass westliche Marktökonomien eben nicht nur institutionell (Polanyi), sondern auch hinsichtlich ihrer technologischen Innovationskraft (Mazzucato) staatlich „eingebettet“ sind – und das nicht nur in Singapur und China.
Drittens gilt diese „Einbettung“ erst Recht für Subventionen. Sie provozierten in der Summe von Einzelfällen schon in der Weimarer Republik die Generalkritik des Frankfurter Sozialforscher Friedrich Pollock am „garantierten Kapitalismus“ des Staates und seiner „Erfolglosenunterstützung“ (1932). Aber sie nahmen erst im Zuge eines „strukturpolitischen Steuerungsoptimismus“ des Staates seit den 1960er-Jahren eine Dimension an, die die „Mission Economy“ der Ampelkoalition weit in den Schatten stellt.
Der Historiker Ralf Ahrens hat in „Strukturpolitik und Subventionen“ die „Debatten und industriepolitischen Entscheidungen in der Bonner Republik“ detailliert nachgezeichnet. Uns so erfährt man etwa, dass Bund, Länder und Gemeinden beispielsweise 1975 rund 43,3 Milliarden Mark Finanzhilfen und Steuersubventionen gewährt haben – und dass diese Summen bis 1989 auf 76,6 Milliarden Mark angewachsen ist. Der Kreis der Empfänger war auch damals schon sehr selektiv (abgesehen von einer Regionalförderung, die buchstäblich immer weitere Kreise zog) und „stark auf wenige Branchen konzentriert“: Landwirtschaft, Verkehr, Wohnungsbau und Industrie. Was die Industrie anbelangt, so kassierte etwa der Schiffsbau in nominalen Preisen rund zehn Milliarden Mark, die Stahlindustrie rund sieben Milliarden – während der Steinkohlebergbau Berechnungen des Wirtschaftshistoriker Franz-Josef Brüggemeier zufolge mit 200 bis 300 Milliarden Euro (in Preisen von 2008) subventioniert wurde.
Auch die Argumente haben sich wenig verändert: Es ging schon damals um Unabhängigkeit (Lebensmittel) und Energiesicherheit (Kohle). Um den Erhalt der industriellen Basis (Stahl). Und um Innovationsförderung zur angeblich prospektiven Absicherung künftigen Wohlstands: Die damals gesunden Unternehmen Siemens und AEG Telefunken kassierten Mitte der 1970er-Jahre 1,8 Milliarden Mark für den konzertierten Ausbau der EDV-Industrie – mit der wettbewerbsfeindlichen Maßgabe, möglichst intensiv zu kooperieren und Doppelarbeit zu vermeiden.
Die volkswirtschaftlichen Erträge und Schäden von Förderhilfen und Steuernachlässen lassen sich schwer ermitteln: Kein Subventionsbericht weist ihre Sekundäreffekte aus – und schon gar nicht die kontrafaktischen Effekte, hätte man auf sie verzichtet. Fakt ist, dass eine entschlossene Subventionspolitik lange Schatten tragen kann: Vor allem der damalige Ministerpräsident Kurt Biedenkopf (CDU) hat sie gegen entschiedene Einsprüche und Vorwürfe (und EU-Klagen) nach der Wende in Sachsen beispielhaft forciert, um etwa die Autoindustrie (zurück) zu holen und ein „Silicon Saxony“ aufzubauen. Heute arbeiten am Chipstandort rund 40.000 Menschen in 1200 Betrieben – und natürlich profitiert davon auch der Mittelstand und das Handwerk in der Region. Auch ein liberaler Ökonom wie Karl-Heinz Paqué unterstützt daher eine Politik der „Leuchttürme“ und „Cluster“ rund um „industrielle Kerne“ und anschlussfähige Forschungseinrichtungen herum: Er ist überzeugt, dass auch Intel der Region Magdeburg einen Schub verleihen kann, wenn die richtigen Zahnräder (Forschung, Ausbildung, Zulieferer) jetzt gut ineinandergreifen.
Damit ist nicht gesagt, schon gar nicht für Paqué, dass Deutschland sich blind in einen Subventionswettlauf mit China und den USA stürzen sollte. Im Gegenteil, es gäbe vor allen zu verteilenden Staatsmilliarden viel zu tun, um sie uns Deutschen möglichst zu ersparen: Wäre vor ein paar Jahren nicht das Freihandelsabkommen mit den USA vor allem an dümmlich-deutscher Kapitalismuskritik gescheitert, müsste uns der „Inflation Reduction Act“ heute nicht besorgen. Zweitens bräuchte es dringend in Deutschland und Europa einen verbesserten (Venture-)Kapitalmarkt. Drittens gibt es noch sehr viel Spielraum, um die Investitionsbedingungen in Deutschland grandios zu verbessern: gesteuerte Zuwanderung, glückende Integration, Bildungsoffensive, Erwerbsbeteiligung von Frauen, Kitaausbau, Digitalisierung, Rente mit 70, Bürokratieabbau, Verfahren beschleunigen, Strompreise senken, Infrastrukturmängel beheben etc.
Viertens schließlich sollten alle Subventionen selbst einer initialen Begründungs- und dauernden Evaluierungspflicht unterliegen – und ihre Gewährung umso strenger abhängig sein von der Wahrscheinlichkeit ihres Nutzens als eine einmal gewährte Subvention nur schwer wieder aus der Welt zu schaffen ist (wie gerade die „temporär“ eingeschränkte Mehrwertsteuer für die Gastronomie beweist).
Als Faustregel für jede Subventionsbewilligung muss gelten: Zukunft geht vor Erhalt, Struktur- vor Einzelmaßnahme, Perspektive vor Strohfeuer. Und vielleicht muss man es schon als einen Fortschritt begreifen, dass Politik und Ökonomie sich zumindest darüber heute weitgehend einig sind, sogar in der Ampel: Eine „Mission Economy“ des Staates hebt nur dann ab, wenn die „Economy“ einer unternehmerischen Wirtschaft möglichst frei agieren kann.
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