Der Klima-Kompromiss zwischen Bund und Ländern mit einem festen CO2-Preis ist nicht verfassungsfest. Ein aktuelles Gutachten im Auftrag der baden-württembergischen Landesregierung kommt zum Schluss, dass Zertifikate für den Ausstoß klimaschädlicher Gase zum Festpreis schwer mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Die Juristen im Auftrag von Verhandlungsführer Winfried Kretschmann (Grüne), Stuttgarts Regierungschef, beanstanden das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) grundlegend: „Dem BEHG begegnen tiefgreifende verfassungsrechtliche Bedenken.“
Die Bundesregierung und die von den Grünen angeführten Länder hatten sich zuletzt geeinigt, dass für jede Tonne Kohlendioxid durchs Heizen und aus dem Verkehr ab 2021 zunächst 25 Euro fällig werden. Das Geld müssten die Brennstoffhändler abführen. Dann steigt der Preis schrittweise bis 55 Euro im Jahr 2025. 2026 und möglicherweise darüber hinaus soll eine Spanne zwischen 55 und 65 Euro vorgegeben sein.
Das Gutachten der Stiftung Umweltenergierecht stammt vom 15. Dezember. Es stellt einen zentralen Punkt des zeitgleich ausgehandelten Kompromisses zwischen Bund und Ländern in Frage. Das bereits zuvor verabschiedete Brennstoffemissionshandelsgesetz sieht bisher nur einen Startpreis von 10 Euro je Tonne CO2 vor. Stufenweise festgelegt sollen die Kosten steigen.
Das Gesetz ist schon durch den Bundestag, nachträglich sollen durch einen vergleichsweise einfachen Änderungsantrag aber deutlich höhere Fixpreise je Tonne eingefügt werden.
Doch es ist der ganze Mechanismus, den die Juristen von der Stiftung Umweltenergierecht für problematisch halten. Bis 2026 sollen nämlich Verschmutzungszertifikate zum Fixpreis je Tonne ausgegeben werden, ohne die Menge CO2 dabei zu begrenzen. Das gilt in abgeschwächter Form auch noch ab 2026. Die Umweltrechtler Thorsten Müller und Hartmut Kahl schreiben: „Alle vorliegenden rechtswissenschaftlichen Abhandlungen und Äußerungen zum BEHG beziehungsweise zu Modellen eines ‚Emissionshandels zum Fixpreis‘ kommen zu diesem Ergebnis.“ Daraus entstünden „Risiken für die Erreichung der Klimaschutzziele und für den Bundeshaushalt“.
Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages hatte bereits in einem Gutachten festgestellt, ein CO2-Preis, der wie eine Steuer erhoben werde, sei nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Gesetzgeber dürfe nicht einfach eine neue Steuer erfinden.
Auch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum bestehenden EU-Emissionshandel für die Energiebranche gehe in diese Richtung, so das Gutachten. Ein Emissionshandel sei rechtmäßig, wenn er die CO2-Menge verknappe und sich der Preis entsprechend erhöhe. Dagegen habe das oberste Gericht die Kernbrennstoffsteuer gekippt und dem Bund milliardenhohe Rückzahlungen an die Stromkonzerne auferlegt, heißt es, weil der Gesetzgeber gar nicht die Kompetenz gehabt habe, eine solche Steuer zu erheben.
Ministerpräsident Kretschmann hatte bereits vor der Einigung allgemein von Verfassungsbedenken beim CO2-Preis gesprochen. Baden-Württemberg führt die Länder an, die das Klimapaket der schwarz-roten Bundesregierung neu verhandelt haben. Zehn Länder werden inzwischen von Grünen mitregiert. CSU-Landesgruppenchef Alexander Dobrindt sagte dagegen am Dienstag in Berlin, verfassungsrechtliche Probleme bestünden nicht.
Die Gutachter nennen jedoch erhebliche Summen, deren Rückzahlung das Bundesverfassungsgericht möglicherweise erzwingen könnte. Bereits beim niedrigen Preis von zehn Euro je Tonne klimaschädlichen Gases rechne die Bundesregierung mit rund 3,6 Milliarden Euro Einnahmen im Jahr 2021, im Jahr 2023 seien es bereits rund 8,3 Milliarden Euro.
Eine Lösung für das Problem?
Das Gutachten skizziert grob auch Auswege, wie das Klimapaket samt Kohlendioxid-Preis noch verfassungsfest werden kann. Keine der vier Lösungen ist allerdings einfach umzusetzen oder leicht zu vermitteln. Dafür müssten auch verabschiedete Gesetze aus dem Klimapaket noch einmal tiefergehend geändert werden.
Der Gesetzgeber könne erstens einen echten Emissionshandel etablieren – also die Menge des CO2-Ausstoßes begrenzen und den Preis danach steigen lassen, heißt es. Diese Schwankungen könnten bei Verbrauchern an der Zapfsäule weniger gut ankommen. Möglich sei zweitens auch eine Sonderabgabe zum festen Preis. Deren Einnahmen dürften aber nur für genau jene Gruppe verwendet werden, von der sie stammten – etwa in Form eines Energie- und Klimafonds.
Entscheide sich der Gesetzgeber drittens für eine rechtsfeste Energiesteuer entlang bestehender Steuern, müssten die Sätze „entsprechend des jeweiligen Kohlenstoffgehaltes der Energieträger ausgestaltet werden“, steht in der Expertise. Denkbar sei viertens auch eine Mischung aus Steuer und Emissionshandel, wobei allerdings der Zertifikatehandel mit einer Verknappung mehr Gewicht bekommen müsse.
