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Umweltökonom Axel Ockenfels „Deutschland gilt beim Klimaschutz als Negativbeispiel“

Deutschland ist stolz auf seine Energiewende – zu Unrecht? Solarkraftanlage und Windräder im bayerischen Kitzingen. Quelle: dpa

Am Freitag entscheidet die Bundesregierung, wie sie künftig ihre Klimaziele erreichen will. Im Interview rechnet der Umweltökonom und Regierungsberater Axel Ockenfels mit der bisherigen Klimapolitik ab.

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Axel Ockenfels' Kritik an der Klimapolitik der Bundesregierung dürfte vielen Grünen nicht gefallen. Dabei sei er „auch Volkswirt geworden, um zur Lösung der Klimaprobleme beizutragen“, stellt der Spieltheoretiker der Universität Köln klar. Ockenfels gehört zum Beraterkreis des Klimakabinetts, das über Monate Gesetze zum Klimaschutz ausgearbeitet hat – und am Freitag in Berlin zur entscheidenden Sitzung zusammenkommen wird.

WirtschaftsWoche: Herr Ockenfels, der Anteil von Ökostrom am Gesamtverbrauch ist kontinuierlich gestiegen auf 44 Prozent im ersten Halbjahr, die CO2-Emissionen sind gegenüber 1990 um ein Viertel gesunken. Sind wir nicht auf einem guten Weg?
Axel Ockenfels: Auf internationalen Konferenzen wird Deutschland oft als Beispiel angeführt – aber als Negativbeispiel. Was wir in Sachen Energiewende tun, hat mit effektivem Klimaschutz nur wenig zu tun.

Wie bitte?
Wir geben Milliarden für die Förderung Erneuerbarer Energien aus, aber in den letzten Jahren ist es uns nicht gelungen, entsprechend CO2-Emissionen zu vermeiden. Die CO2-Emissionen sind sogar gestiegen! Außerdem tragen wir mit unserer zwar teuren, aber selbstzentrierten nationalen Klimapolitik nicht viel zum globalem Klimaschutz bei.

Das müssen Sie erklären.
Nehmen wir den europäischen Emissionshandel. Indem wir Erneuerbare Energien subventionieren, werden die freiwerdenden Verschmutzungsrechte anderswohin verkauft und machen dort das Verbrennen von klimaschädlicher Kohle günstiger und damit attraktiver. Das ist der so genannte „Wasserbetteffekt“ des Emissionshandels. Aber selbst ohne Emissionshandel ist wohl davon auszugehen, dass ein Großteil der fossilen Brennstoffe, die wir nicht in Deutschland verbrennen, lediglich in andere Regionen der Erde gelenkt werden.

Wie kommt das? Und was ist die Lehre daraus?
Klimaschutz muss man global denken. Unilaterale Maßnahmen verpuffen oft wirkungslos. Zuweilen schaden sie sogar. Einseitige nationale Verpflichtungen können dazu führen, dass CO2-intensive Produktion ins Ausland abwandert oder dass wir bei internationalen Klimaverhandlungen nichts mehr anbieten können. Wenn das passiert, schadet dies nicht nur der Wirtschaft, sondern schafft auch Anreize für andere Staaten, beim Klimaschutz nicht mitzumachen.

Als Volkswirt der Universität Köln hat Axel Ockenfels mitgeholfen, weltweit Klima- und Strommärkte zu gestalten. Über die deutsche Klimapolitik sagt er: „Reine Symbolpolitik, nur damit wir uns irgendwie besser fühlen, hilft niemandem und verschwendet gewaltige Ressourcen.“ Quelle: PR

Was bedeutet das für die Bundesregierung?
Nationale Klimapolitik muss daran gemessen werden, wie andere Staaten darauf reagieren. Deutschland kann den Klimawandel nicht aufhalten, sondern allenfalls etwas verzögern. Im vorigen Jahr sind die globalen CO2-Emissionen um weit mehr angestiegen, als Deutschland insgesamt ausstößt. Leider ist das Pariser Klimaabkommen auch kein Fortschritt, denn es hat vielen Sand in die Augen gestreut.

Wieso? Erstmals haben alle Staaten verbindliche Zusagen zum Klimaschutz gemacht.
Geeinigt haben sie sich auf ein gemeinsames Klimaziel, aber es gibt keine Einigung darüber, was jedes Land für dieses Ziel leisten muss. Tatsächlich kann jedes Land tun und lassen, was es will. Im Ergebnis werden die Emissionen in den nächsten Jahren nicht um die Hälfte fallen, was nötig wäre, um das Ziel zu erreichen, die Erderwärmung auf zwei Grad zu begrenzen. Die CO2-Emissionen werden sogar weiter ansteigen. Und zwar selbst dann, wenn alle Länder ihre selbstgesteckten Ziele zu hundert Prozent erreichen würden – wonach es übrigens nicht aussieht.

Das klingt alles ziemlich hoffnungslos.
Reine Symbolpolitik, nur damit wir uns irgendwie besser fühlen, hilft niemandem und verschwendet gewaltige Ressourcen. Doch es geht keineswegs darum, dass wir weniger machen, sondern das Richtige.

Hilft es, den Ausstoß von Kohlenstoffdioxid, wie angedacht, national zu bepreisen, etwa mittels einer CO2-Steuer?
Weltweit sind sich Ökonomen selten so einig wie bei der Bepreisung von CO2. Es gibt kein besseres und effektiveres Instrument im Kampf gegen den Klimawandel. Doch während traditionell darauf hingewiesen wird, dass ein CO2-Preis den Klimaschutz zu minimalen Kosten erreicht und Innovationen anregt, gibt es sogar einen noch wichtigeren Grund: Ein CO2-Preis erleichtert internationale Koordination und Kooperation.

Wie das? Alle müssen sich schließlich auf einen Preis einigen.
Nationale CO2-Preise sind transparent und können vergleichsweise leicht verhandelt und durchgesetzt werden. Da ungleiche Preise klimapolitisch ineffizient und wirtschaftlich unfair sind, gibt es einen überwältigenden Konsens, dass sich Preise global angleichen müssen. Ausgleichszahlungen bei Importen in Länder und Exporten von Ländern ohne CO2-Preis können den Verhandlungsdruck und den Kooperationswillen zusätzlich stärken.

Eine zentrale Frage, mit der sich das Klimakabinett beschäftigt, ist die nach der Art der Bepreisung: direkt über eine Steuer oder indirekt, indem man den Emissionshandel auf weitere Sektoren wie Verkehr und Gebäude ausweitet. Was ist besser?
Beide Mechanismen sind im Prinzip gleichermaßen marktgerecht. Doch eine indirekte Bepreisung besitzt viele Nachteile. Emissionshandel ist recht intransparent und komplex, so dass Lobbyarbeit, Spekulationen und Manipulationen die Effektivität verwässern. Dazu kommt die bereits erwähnte unschöne Tatsache, dass durch den „Wasserbetteffekt“ individuelle Anstrengungen nichts zum Klimaschutz beitragen können, und dass die mit dem Handel einhergehenden Preisrisiken Investitionen und Innovationen abschrecken. Im Übrigen wird oft übersehen, dass auch ein Emissionshandel nicht garantieren kann, das Mengenziel zu erreichen.

Wieso nicht?
Wenn der Preis im Emissionshandel zu stark ansteigt, kann die Politik die Zielmenge nicht glaubwürdig durchhalten und muss das Ziel anpassen. Umgekehrt gilt, dass Druck entsteht, Emissionsberechtigungen einzuziehen, wenn der Preis sehr niedrig ist. Die Zielmenge folgt dem Preis. Dies ist auch richtig so, denn es gibt keinen wissenschaftlichen Grund dafür, dass ein deutsches CO2-Mengenziel – koste es, was es wolle – exakt erreicht werden soll. Und schließlich wäre es auch für die globale Koordination einfacher, wenn sich die Politik endlich stärker auf den Preis fokussieren würde.

Im Emissionshandel könnte eine „Emissions-Zentralbank“, wie sie dem Kieler Institut für Weltwirtschaft (IfW) vorschwebt, „gewährleisten, dass Marktteilnehmer verlässliche Preiserwartungen bilden können.“ Sie bekäme „den Auftrag, durch den Auf- und Abbau von Reserven einen Mindestpreis zu etablieren und Preisschwankungen auszugleichen.“
Die Idee einer Klimapolitik-Zentralbank finde ich spannend, wenngleich man die genannten Ziele leichter mit einer direkten Bepreisung lösen könnte. Anhand dieser Analogie lässt sich auch zeigen, warum das Pariser Klimaabkommen Sand in die Augen streut: Man stelle sich vor, die Eurozone hätte sich lediglich auf ein gemeinsames Inflationsziel geeinigt, nicht aber, wie es erreicht werden soll: Jedes Land könnte selbst entscheiden, wie viel Geld es in der gemeinsamen Währung ausgibt. Einige (besonders reiche) Länder werden sich vielleicht freiwillig etwas disziplinieren. Aber offensichtlich wird ein solches System freiwilliger nationaler Beiträge letztlich kollabieren. Viele Länder werden mehr emittieren, als insgesamt verkraftbar ist. Dasselbe Schicksal wird das Pariser Klimaabkommen ereilen, solange nicht auch die nationalen Beiträge in einem auf Gegenseitigkeit beruhenden System von Belohnungen und Bestrafungen festgelegt und durchgesetzt werden.

Viele fordern, dass die Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung zumindest in Teilen an die Bürger zurückfließen. Ist das im Emissionshandel überhaupt machbar?
Eine Rückerstattung funktioniert im Prinzip in beiden Systemen. Die Regierung könnte Erlöse aus der Versteigerung von Zertifikaten zurückgeben – entweder pauschal direkt an die Bürger, um einen sozialen Ausgleich zu gewährleisten, oder über konkrete Klimaschutzprojekte. Das ist auch politisch erforderlich, wie uns die Gelbwesten-Proteste in Frankreich lehren. Verschwindet das Geld aus der CO2-Bepreisung im Steuertopf, wäre die Akzeptanz in der Bevölkerung gering. Es bliebe der Eindruck: Die wollen uns nur schröpfen.

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