Es war ein großes Versprechen, mit dem Europas Politiker vor bald acht Jahren, die Bankenunion aus der Traufe hoben. Sie wollten den verhängnisvollen Zusammenhang zwischen schwächelnden Staatsanleihen und maroden Banken („Doom Loop“) brechen und gleichzeitig einen einheitlichen Markt für Banken in Europa schaffen. „Keines der beiden Ziele wurde erreicht“, kritisiert der spanische Ökonom Luis Garicano, wirtschaftspolitischer Sprecher von Renew Europe, der liberalen Fraktion im Europäischen Parlament, die sich auf Initiative von Frankreichs Präsident Emmanuel Macron gebildet hat.
Garicano, lange Jahre Professor an der London School of Economics, hat einen Vorschlag erarbeitet, wie die Bankenunion doch noch funktionieren könnte – und wie vor allem Europas Banken stabiler werden könnten, ohne dass der Steuerzahler zur Kasse gebeten wird. Die Liste der Banken, denen die öffentliche Hand – allen Schwüren zum Trotz – zu Hilfe kam, ist mittlerweile so lange, dass Garicano gar nicht mehr damit rechnet, dass Anteilseigner und Gläubiger jemals nach den bisherigen Regeln zur Kasse gebeten werden: „Das Prinzip Bail-In ist tot.“
Garicano will es wiederbeleben. Noch ist sein Vorschlag für die Reform der Bankenunion in seiner Fraktion kein Konsens, aber er arbeitet daran. Am Dienstag reist er nach Berlin, um seine Pläne dort liberalen Parteifreunden vorzustellen. Aus der Europäischen Zentralbank (EZB) und den EU-Institutionen hat er erste positive Rückmeldungen bekommen.
Was Garicano konkret vorschlägt? Er will Risiken in den Bankenbilanzen senken, die Bankenabwicklung, die zweite Säule der Bankenunion, stärken und eine gemeinsame Einlagensicherung einrichten, die dritte Säule, die bisher vor allem in Deutschland sehr umstritten ist. Bundesfinanzminister Olaf Scholz hatte im November zur Einlagensicherung ein Papier vorgelegt, das die festgefahrene Debatte wieder in Gang bringen sollte. In Südeuropa, vor allem in Italien, wurde es jedoch skeptisch aufgenommen.
Damit die Risiken im Bankensektor sinken, sollen die Banken ihre Bestände an Staatsanleihen diversifizieren. Zahlen der Bankenaufsichtsbehörde EBA zeigen, dass die Finanzinstitute in Ländern wie Frankreich, Italien, Spanien, Zypern und den Niederlanden seit 2016 verstärkt in heimische Staatsanleihen investieren und so Risiken bündeln.
Garicanos Alternative: Er entwickelt ein sicheres Portfolio aus Staatsanleihen der Eurozone, in dem Staatsanleihen etwa nach dem Kapitalschlüssel der EZB vertreten wären. Der Anteil deutscher Staatsanleihen würde somit 26 Prozent betragen, der Anteil französischer Papiere 20 Prozent. Banken könnten selbst entscheiden, in welcher Geschwindigkeit sie sich diesem Portfolio annähern. Für Abweichungen von diesem Portfolio müssten sie allerdings eine Risikoabgabe zahlen. Der Kritik, dass Banken in den Niederlanden oder Deutschland künftig ein riskanteres Portfolio halten würden, hält Garicano entgegen, dass die Diversifizierung diesen Nachteil mehr als wettmache.
Gleichzeitig will Garicano die europäische Bankenabwicklungsbehörde SRB erheblich stärken. Sie soll weiterhin für alle Großbanken zuständig sein, aber auch für Banken, die in mehr als einem Mitgliedsstaat aktiv sind und die einen gewissen Marktanteil übersteigen. Bisher gab es bei mittelgroßen Banken ein Schlupfloch: Die SRB konnte entscheiden, ob ein strauchelndes Bankhaus nach europäischen oder nationalen Regeln abgewickelt wird. Auf politischen Druck hin entschied die SRB bei den Veneto Banken, dass kein öffentliches Interesse für eine europäische Abwicklung mit Bail-In bestehe. Die italienische Regierung schoss anschließend Milliardenbeträge bei der nationalen Abwicklung zu.
Der Fall der deutschen NordLB ist nicht viel besser. Ausnahmeregeln haben hier erlaubt, dass ein marodes Bankhaus aus politischen Erwägungen am Leben gehalten wurde – und 1,7 Milliarden Euro aus der Staatskasse flossen.
Systematische und stringente Abwicklung maroder Banken würde in Garicanos Vorschlag dann die Voraussetzung für eine gemeinsame Einlagensicherung schaffen, die etwa einen Bankrun vermeidet. Garicano weist darauf hin, dass in den USA Abwicklung und Einlagensicherung bei der Federal Dposit Insurance Corporation in einer Hand sind, und die Behörde kraftvoll agieren kann, weil sie über die Mittel verfügt, im Notfall auch Großbanken abwickeln zu können.
Weil Garicano weiß, welche politischen Abwehrreflexe das Thema gemeinsame Einlagensicherung in Deutschland auslöst, sieht er gleich zwei Sicherheitsmechanismen vor, die verhindern sollen, dass Länder ihre Bankenrisiken bei einer gemeinsamen Einlagensicherung untereinander abwälzen („Moral Hazard“). Die Beiträge der Banken zur gemeinsamen Einlagensicherung würden vom Risiko des jeweiligen Landes abhängen, „wie der Malus in der Autoversicherung“. Vom Sachverständigenrat übernimmt Garicano die Anregung, dass Länder mit größeren Risiken größere nationale Fonds bereitstellen müssten.
„Wir haben einen Rolls-Royce konstruiert, aber ohne Motor“, sagt Garicano zur Bankenunion in ihrem aktuellen Zustand. Mit seinem Papier will er die stockende Debatte zum Umbau wieder in Gang bringen.
