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Europa Superschirm könnte zum Milliardengrab werden

Mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) entsteht eine Institution mit gewaltiger Finanzkraft. Auch die Risiken, die Deutschland für die Euro- Rettung eingeht, nehmen enorm zu. Dabei scheint bisher nicht einmal ganz klar zu sein, was genau auf die deutschen Steuerzahler zukommt.

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Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble Quelle: dpa

Luxemburgs Ministerpräsident Jean-Claude Juncker hat den europäischen Entscheidungsprozess einmal in zwei Sätzen prägnant skizziert. „Wir beschließen etwas, stellen das dann in den Raum und warten einige Zeit ab, ob was passiert“, sagte der dienstälteste Regierungschef der EU. „Wenn es dann kein Geschrei gibt und keine Aufstände, weil die meisten gar nicht begreifen, was da beschlossen wurde, dann machen wir weiter – Schritt für Schritt, bis es kein Zurück mehr gibt.“

Junckers Ausspruch datiert von 1999. Von da an ging noch mehr als ein Jahrzehnt ins Land, bis Europa im Mai 2010 in einer völlig überstürzten Aktion Griechenland und den Euro retten musste und dabei mit fast allen ehernen Prinzipien der Europäischen Währungsunion brach. Was damals und danach geschah, entspricht exakt dem Juncker-Prinzip. Besser lässt sich auch jetzt das Vorgehen beim Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) kaum beschreiben.

Der dauerhafte Euro-Rettungsschirm
Gouverneursrat
Direktorium
Geschäftsführender Direktor
Stammkapital
Darlehensvolumen

Größtes Haftungsrisiko

Von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble vor zwei Jahren angeregt und vom EU-Gipfel im März 2011 beschlossen, hat der permanente Rettungsschirm ESM eine Dynamik entwickelt, die sich jetzt nicht mehr zurückdrehen lässt. Mit 700 Milliarden Euro wird die neue Megabehörde ausgestattet, womit diese zu einer der größten supranationalen Institutionen auf der Welt wird. Von der Finanzkraft, der Aufgabe und der Machtfülle her ist der ESM vergleichbar mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF). Für Deutschland wird dabei der ESM definitiv zum größten Haftungsrisiko außerhalb der bundesdeutschen Grenzen – und womöglich auch jenseits der deutschen Budgetkontrolle.

In Berlin dürfte es deshalb hoch hergehen, wenn die Bundesregierung den ESM-Vertrag in den nächsten drei Monaten über die parlamentarischen Hürden hieven will. Am Mittwoch möchte Bundeskanzlerin Angela Merkel den ESM-Vertrag vom Bundeskabinett absegnen lassen, eine Woche später dann den deswegen fälligen Nachtragshaushalt. Die erste Lesung im Bundestag ist für Ende März vorgesehen, am 25. Mai schon sollen die Abgeordneten nach den Beratungen und Anhörungen des federführenden Haushaltsausschusses endgültig zustimmen. Am 15. Juni schließlich soll dann der Bundesrat seinen Segen geben, sodass der dauerhafte Euro-Rettungsschirm ab 1. Juli in Aktion treten kann.

Juristen streiten

FDP-Abgeordneter Schäffler Quelle: REUTERS

Die große Hektik, die immense Summe und schließlich auch die komplizierte Materie sorgen dafür, dass sich schon jetzt Schreckensszenarien rund um den Reichstag verbreiten. Den Aufschlag machte vorige Woche der bekennende Euro-Rebell Frank Schäffler (FDP). In einem Schreiben an seinen Fraktionschef Rainer Brüderle schlug Schäffler Alarm, der deutsche Haftungsanteil könne weit über die 190 Milliarden Euro hinaus steigen, sich womöglich sogar auf 443 Milliarden Euro mehr als verdoppeln.

Der frühere Mitarbeiter beim Finanzdienstleister MLP ging den ESM-Vertragsentwurf durch und stieß dort auf Artikel 8. Danach sei die Haftung der ESM-Mitglieder nicht auf den nominalen Kapitalanteil begrenzt, sondern beziehe sich auf den Ausgabekurs der ESM-Anteile. Mit einem Aufschlag auf den Ausgabekurs – einem sogenannten Agio – sei es später ein Leichtes, argwöhnt Schäffler, das Finanzvolumen des ESM und damit die Haftung nach oben zu hebeln.

Zeitplan für den Euro-Rettungsschirm

Das Bundesfinanzministerium weist die Interpretation Schäfflers zurück. „Der ESM-Vertrag beschränkt die Haftung jedes ESM-Mitglieds unter allen Umständen auf seinen Anteil am gezeichneten Kapital“, schreibt das Finanzministerium in einer Stellungnahme für die WirtschaftsWoche. Grundlage dafür sei Artikel 8 Absatz 5 ESM-Vertrag. Ein Ausgabeaufschlag – oder ein Agio, wie es Schäffler formuliert – sei nur denkbar, wenn etwa ein weiteres Mitgliedsland zum ESM stoße und damit das Stammkapital insgesamt steige. Für die einzelnen Länder verändere sich deren jeweiliger Haftungsanteil jedoch nicht.

Im Zweifel werden sich die Juristen streiten, wie der Artikel auszulegen ist. Rechtssicherheit sieht anders aus.

Das Misstrauen gegenüber der Politik ist groß. Seit Einführung der Europäischen Währungsunion hätten praktisch alle Regierungen eine Politik betrieben, „die gegen die heiligen Sicherheitsmechanismen in geradezu unglaublich unverantwortlicher Weise verstieß“, kritisiert der Europäische Steuerzahlerbund. Mit dem ESM, glaubt Verbandspräsident Rolf von Hohenhau, „putscht eine kleine Gruppe von Regierenden gegen ihr eigenes Volk“. Konkret bemängelt der Verband, dass der Gouverneursrat des ESM zum Beispiel unbegrenzt hohe Kreditsummen bewilligen könne.

Mit Nein stimmen

Unzutreffend und unseriös sei diese Behauptung, antwortet der haushaltspolitische Sprecher der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Norbert Barthle. Zwar könne der ESM-Gouverneursrat einstimmig beschließen, das Stammkapital und das maximale Ausleihvolumen zu verändern. Doch dürfe der deutsche Vertreter – Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) – einem solchen Vorgang nur dann zustimmen, wenn vorher bereits der Deutsche Bundestag genickt habe. Barthle: „Andersfalls muss er mit Nein stimmen und darf sich auch nicht enthalten.“

Aber was, wenn die Minister im obersten ESM-Gremium Gefahr in Verzug sehen? Mit dem Hinweis, dass die Börse in Tokio um zwei Uhr deutscher Zeit eröffnet, ist die Bundesregierung schon einmal milliardenschwere Verpflichtungen eingegangen, ohne beim Parlament vorab die Zustimmung einzuholen. Das nährt natürlich den Argwohn gegenüber dem künftigen ESM-Gouverneursrat.

Bindende Verträge

Norbert Barthle Quelle: dapd

Haushaltsexperte Barthle will daher die Mitwirkungsrechte des Bundestages sichern: „Bei jeder Änderung des Stammkapitals des ESM muss das nationale Gesetz geändert werden. Dieser umfassende Parlamentsvorbehalt wird verhindern, dass auf europäischer Ebene ohne unsere Einwilligung Entscheidungen mit Auswirkungen auf unseren nationalen Haushalt getroffen werden können.“ Und das Bundesfinanzministerium ergänzt, dass sich die völkervertragsrechtliche Haftungsverpflichtung jedes Mitgliedstaates auf dessen gezeichnetes ESM-Kapital beschränkt – und dieses bedürfe in Deutschland zwingend einer gesetzlichen Regelung.

Jetzt alles klar? Mitnichten, meint Euro-Rebell Schäffler. Der ESM-Vertrag sehe keinen Zustimmungsvorbehalt durch den Bundestag vor. „Beschlüsse des Gouverneursrats sind daher auch dann wirksam und für Deutschland bindend, wenn der Bundesfinanzminister sich nicht an deutsches Recht hält“, sagt Schäffler.

Auch in anderen Ländern gibt es Kritik am ESM-Vertrag. In den Niederlanden immerhin meldet sich der Rechnungshof in diesen Tagen mit sehr deutlichen Worten und bezeichnet die mangelnde Rechnungsprüfung als „wichtige Lücke“ im ESM-Vertrag. Die „Algemene Rekenkamer“ zieht in einem Schreiben an die niederländischen Abgeordneten eine Parallele zur Verwendung von EU-Geldern in Mitgliedstaaten, die bisher auch oft ohne Kontrolle versickerten.

Wer im Europäischen Stabilitätsmechanismus das Sagen hat

Die Rechnungshöfe der Euro-Zone werden sich an diesem Mittwoch in Bonn treffen, um ihre Forderungen an den ESM gemeinsam zu formulieren. Die am 2. Februar von den Euro-Staaten unterzeichnete endgültige Fassung des ESM-Vertrags, 62 Seiten stark, lässt wichtige Fragen der Kontrolle der neuen Super-Behörde offen. Es ist unklar, was das Audit-Board, bestehend aus vier Vertretern von nationalen Rechnungshöfen und einem Vertreter des Europäischen Rechnungshofs, im Detail prüfen darf. Klar ist dagegen, dass es seine Berichte nicht veröffentlichen darf. Internationale Kontrollstandards sind ebenso wenig vorgesehen. Angesichts der Summen, die der ESM bewegen wird, ist der laxe Umgang mit der Rechnungsprüfung befremdlich – zumal in den ersten Fassungen des ESM-Vertrags überhaupt kein Audit-Board vorgesehen war und dies erst nachträglich auf Druck der nationalen Rechnungshöfe eingefügt wurde.

Für Krisen wappnen

Es sind Beispiele wie diese, die Zweifel aufkommen lassen, dass der ESM-Vertrag mit der notwendigen Sorgfalt aufgesetzt worden ist. Seit Schäuble im März 2010 erstmals die Idee eines Europäischen Währungsfonds lancierte, hat das Konzept eine bemerkenswerte Eigendynamik entwickelt. Es lässt sich schwer nachverfolgen, ob Schäuble dies im Kopf hatte, als er das Thema erstmals der Öffentlichkeit vorstellte. Die Euro-Länder sollten sich „für Krisenfälle wappnen und ihren institutionellen Rahmen ausbauen“, forderte er damals.

Was hier tatsächlich entsteht, ist ein Neubau jenseits aller bislang bestehenden EU-Strukturen. Der ESM basiert auf einem zwischenstaatlichen Vertrag der Euro-Länder und steht dadurch außerhalb der europäischen Institutionen. Weil die Mitgliedsländer die Bauherren sind, haben sie bei der Konstruktion streng darauf geachtet, das Sagen zu haben. Der mächtige Gouverneursrat besteht aus den Finanzministern der Euro-Länder, die wiederum ihre Staatssekretäre für die Kleinarbeit ins Direktorium des ESM schicken. Immerhin hält der Vertrag die Gouverneure an, die Direktoriumsmitglieder „aus einem Personenkreis mit großem Sachverstand“ zu wählen. Welcher Witzbold diese Formulierung in den Vertrag hineingeschmuggelt hat, ist unbekannt.

Kein Stimmrecht

Mario Draghi Quelle: dpa

Neben dem machtvollen Gouverneursrat sind die Europäische Zentralbank (EZB), die EU-Kommission und mehr noch das Europäische Parlament zu Statistenrollen verdammt. Der EZB-Präsident und der EU-Kommissar für Wirtschaft und Finanzen dürfen immerhin als „Beobachter“ an den Sitzungen des Gouverneursrats teilnehmen. Ein Stimmrecht haben sie folglich nicht, die Entscheidungen fällen die Mitgliedstaaten alleine.

Und die Beschlüsse der Gouverneure haben es in sich. Sie setzen beispielsweise den Geschäftsführenden Direktor fest, also die Person, die sich um das Tagesgeschäft kümmert und gleichzeitig den gesetzlichen Vertreter des ESM darstellt. Der künftige Geschäftsführende Direktor ist schon ausgeguckt: Voraussichtlich noch in diesem Monat werden die Euro-Länder Klaus Regling ernennen, den Deutschen, der bisher der ESM-Vorgängerin, der European Financial Stability Facility (EFSF), vorstand. Reglings Amtszeit wird fünf Jahre dauern, doch die Gouverneure können ihn jederzeit feuern. Der ESM-Vertrag lässt ein vorzeitiges Ende des Arbeitsverhältnisses zu. Weil der Geschäftsführende Direktor nicht haftet, befürchten Kritiker, dass die Mitgliedstaaten im Zweifel Verantwortung auf diese Position abschieben werden.

Die größte Machtfülle für die Gouverneure ergibt sich jedoch aus Artikel 10. Die Finanzminister der Euro-Zone können das genehmigte Stammkapital jederzeit verändern. Dass es bei den bisherigen 700 Milliarden Euro, die eine Ausleihsumme von 500 Milliarden Euro ermöglichen, nicht bleiben wird, ist schon jetzt abzusehen. Im ESM-Vertrag ist eine kontinuierliche Aufstockung quasi eingebaut. Die Gouverneure überprüfen das „maximale Darlehensvolumen und die Angemessenheit des Stammkapitals des ESM regelmäßig, mindestens jedoch alle fünf Jahre“, heißt es im Vertrag.

Falsches Signal

Doch so lange wird es kaum dauern. Der politische Druck in diese Richtung ist bereits jetzt so groß, dass die Finanzminister der Euro-Zone dies schon bei ihrem informellen Treffen Ende des Monats in Kopenhagen beschließen könnten. Ursprünglich stand die Überprüfung des ESM-Volumens schon beim EU-Gipfel Anfang März auf der Tagesordnung, wurde jedoch auf deutschen Druck entfernt. Berlin fand den Zeitpunkt falsch und fürchtete, dass eine Erhöhung ein falsches Signal sei, solange die Griechenland-Umschuldung noch lief. Tatsächlich hat CSU-Chef Horst Seehofer klargemacht, dass ein höheres Haftungskapital als 700 Milliarden Euro nicht mit seiner Partei zu machen sei. Deshalb dürften sich die Befürworter einer höheren Feuerkraft zumindest noch so lange gedulden, bis in Berlin Bundestag und Bundesrat dem ESM-Vertrag erst einmal zugestimmt haben.

Angesichts des Kräfteverhältnisses von 16 gegen einen wird Deutschland wohl kaum dauerhaften Widerstand leisten können, zumal sich Länder wie Italien eine Gegenleistung erwarten für ihre Zusage zum Fiskalpakt – einem deutschen Anliegen. Italiens Ministerpräsident Mario Monti lässt seit Längerem anklingen, dass er für seine Unterschrift zu mehr Fiskaldisziplin ein Entgegenkommen aus Berlin erwartet. Auch IWF-Präsidentin Lagarde drängt auf eine Verdoppelung des Ausleihvolumens, bevor der IWF sein Euro-Engagement verstärkt.

Richtschnur

IWF Quelle: dpa

Der Ruf nach einer Erhöhung des ESM-Ausleihvolumens kommt nicht von ungefähr. Italiens ausstehende Schulden belaufen sich auf 1,9 Billionen Euro. Alleine in diesem Jahr muss das Land 357 Milliarden Euro refinanzieren. Spanien muss Anleihen über 223 Milliarden Euro begeben. Ein Ausleihvolumen von 500 Milliarden Euro, wie bisher geplant, könnte in der Tat zu wenig sein, um die Finanzmärkte zu beruhigen.

Unwägbarkeiten gibt es auch bei anderen Punkten. So hatte Schäuble ursprünglich bei seinen Vorschlägen für einen Europäischen Währungsfonds angepeilt, dass Euro-Staaten nur gegen „prohibitive Bepreisung“ Liquiditätshilfen bekommen sollen, damit der Hilfsantrag wirklich als Ultima Ratio zu verstehen sei. Bundesbank-Präsident Jens Weidmann fordert ebenfalls „angemessene Zinsaufschläge“.

Im Vertrag ist nun vorgesehen, dass der Gouverneursrat eine eigene Zinsfestsetzungsleitlinie aufstellt, aus der sich dann die Höhe der Zinsen für die Darlehen an notleidende Länder ergeben. Die Zinsen für das Rettungspaket Irlands und Portugals sollen dabei als Richtschnur dienen. Aber Irland hofft aktuell auf niedrigere Zinsen, seit die für Griechenland Ende Februar auf 2,0 Prozent gesenkt wurden, um die Gesamtschuld des Landes zu drücken.

So zeichnet sich nun schon ab, dass der Zinssatz bei den künftigen Rettungspaketen des ESM sehr moderat ausfallen wird. Doch das Problem dabei: Je mehr die Zinsen des ESM den auf den Finanzmärkten erhältlichen Zins unterschreiten, desto mehr wird auch die Sanktionswirkung der Märkte außer Kraft gesetzt – und umso weniger Anreize haben die hoch verschuldeten Krisenländer, ihre Wirtschaft und Staatshaushalte in Ordnung zu bringen.

Länder notfalls pleitegehen lassen

Bei seinem ursprünglichen Vorschlag für einen Europäischen Währungsfonds hatte Finanzminister Schäuble auch noch ausdrücklich vorgesehen, Länder notfalls pleitegehen zu lassen, wenn sie von der Last ihrer Schulden erdrückt werden. „Die Möglichkeit einer staatlichen Insolvenz muss grundsätzlich bestehen bleiben“, schrieb er vor zwei Jahren. „Sich unangenehmen Realitäten zu stellen könnte letztlich in bestimmten Lagen die bessere Alternative sein.“

Doch genau darauf läuft der ESM-Vertrag nun nicht hinaus. Vorgesehen ist, dass die EU-Kommission künftig feststellt, ob ein Land seinen Schuldenberg je abtragen kann. Der IWF wird dabei nicht zwingend eingeschaltet. Auch das kommt Schuldenstaaten entgegen, denn der IWF ist – auch das hat die Erfahrung mit Griechenland gezeigt – strenger und im Zweifel objektiver als die EU-Kommission, bei der politische Rücksichten eine Rolle spielen.

Auch die Beteiligung privater Gläubiger, wie sie auf Drängen der Bundesregierung ins Griechenland-Paket kam, spielt im ESM-Vertrag keine bedeutende Rolle mehr. „Entsprechend der IWF-Praxis ist in Ausnahmefällen eine Beteiligung des Privatsektors in angemessener und verhältnismäßiger Form in Fällen in Betracht zu ziehen“, heißt es nun. Experten können mit der Formulierung wenig anfangen, da es keine generelle Praxis des IWF gibt, der Satz also herzlich wenig aussagt.

Auf Einstimmigkeit verzichtet

CDU-Politiker Christian von Stetten Quelle: Pressebild

Schäuble hatte sich seinerzeit allerlei Folterinstrumente für Bittsteller bei seinem Europäischen Währungsfonds ausgedacht. Ländern, die ihre Finanzen nicht im Griff haben, sollten Stimmrechte entzogen werden. Davon ist nicht mehr die Rede. Strafen waren im Kreis der europäischen Regierungen schlicht nicht mehrheitsfähig.

Und auch die Einstimmigkeit, die Kanzlerin Angela Merkel lange als Argument für die Solidität des ESM ins Feld führte, hat die Verhandlungsrunden nicht überlebt. Ursprünglich sollten marode Länder nur dann Finanzhilfen erhalten, wenn alle anderen Euro-Länder dies unterstützten. Nun aber wurde ein Eilabstimmungsverfahren eingeführt, bei dem 85 Prozent der Stimmen ausreichen. Deutschland hätte mit seinem Stimmanteil von 27 Prozent zwar theoretisch ein Veto. In der Praxis wird es aber schwierig sein, das auch tatsächlich auszuüben. Und jetzt schon lässt sich absehen, dass es bei Finanzhilfen im Zweifel immer eilt – und auf die Einstimmigkeit verzichtet wird.

Immense Summen

Noch haben die Abgeordneten im Deutschen Bundestag Zeit, sich der Schwächen des ESM anzunehmen. Die Hektik, mit der die Entscheidungen durchzogen werden, und die immensen Summen, die auf dem Spiel stehen, missfallen manchen. Gerade erst haben die Bundestagsabgeordneten über das zweite Griechenlandpaket abgestimmt, bei dem der deutsche Steuerzahler mit bis zu 37,8 Milliarden Euro haftet. Nun soll es gleich um ein Vielfaches gehen.

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Diesmal ist eine Zwei-Drittel-Mehrheit nötig. Die SPD hat zwar bereits ihre Unterstützung signalisiert, will aber ihr Ja an die Einführung einer Finanzmarkt- transaktionsteuer knüpfen. Dagegen ist wiederum die FDP, weil sich die Briten hier verweigern. Aber auch hier werde sich eine Lösung finden, meint CDU/CSU-Fraktionschef Volker Kauder zuversichtlich.

„Das werden spannende Wochen“, prophezeit der CDU-Politiker Christian von Stetten, der zuletzt gegen das zweite Griechenlandpaket gestimmt hatte. Dass anschließend juristische Klarheit herrscht, ist unwahrscheinlich.

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