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Gemeinschaftshaftung Darum würden Coronabonds nichts nützen

EZB Quelle: imago images

Anleihen für alle Euro-Länder werden derzeit wieder heiß diskutiert. Selbst Wissenschaftler sprechen sich inzwischen für Coronabonds aus. Dabei könnten diese die eigentlichen Probleme der Länder nicht lösen.

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Markus C. Kerber ist Professor für öffentliche Finanzwirtschaft und Wirtschaftspolitik an der TU Berlin und Gastprofessor an der Warsaw School of Economics und an der Universität Paris II (Panthéon-Assas).

Seit geraumer Zeit bereits denkt die Europäische Kommission darüber nach, wie man mit immer neuen Namen – „Safe Assets“, „Green Bonds“ – die Emission von Anleihen, für die alle Länder des Euroblocks haften, dem deutschen Publikum schmackhaft machen könnte. Auch Herr Regling, der Chef des europäischen Rettungsschirms ESM in Luxemburg, wurde nicht müde, Vorschläge zu unterbreiten, wie sein Fonds, der gegenwärtig nicht voll genutzt sei, als letzte Sicherung für den Bankenabwicklungsfonds dienen könne. Mehr noch: Seit Ausbrechen der Corona Krise mahnt er die Eurozonenländer, vorbeugende Kredite aus seinem Fonds in Anspruch zu nehmen. Er sieht seine große Stunde gekommen, den ESM zu einem europäischen Schatzamt auszubauen.

Bislang scheiterten seine Vorstöße daran, dass im ESM nur Eurozonenländer Mitglied sind, daher auch nur diese Anspruch auf „Stabilitätshilfen“ haben, und unter ihnen sehr unterschiedliche Interessen bestehen. Denn Länder wie Griechenland und die Niederlande sind mit völlig unterschiedlichen Intentionen Mitglied des ESM geworden. Zum Einsatz des ESM müsste zudem eine große formale Schwierigkeit überwunden werden: Ausleihungen sind nur an solche Euro-Länder zulässig, deren Finanzierungsprobleme – also der erschwerte Zugang zu den Kapitalmärkten – die Stabilität des gesamten Eurogebietes gefährden würden und ohne deren Unterstützung die Existenz des Eurogebietes in toto gefährdet wäre.

Unstreitig ist auch, dass selbst vorbeugende Maßnahmen nur dann möglich sind, wenn sich das betroffene Land, also hier vor allem Italien, bereit erklärt, ein Sanierungsprogramm zu unterschreiben. Keines der gegenwärtig am meisten auf den ESM schielenden Länder ist bereit, sich einer Konditionalität zu unterwerfen, die von Europäischer Kommission und ESM wie einstmals bei Griechenland, Portugal, Irland und Spanien überwacht würde. Hinzu kommt, dass jedwede Auszahlung aus dem ESM das deutsche Vetorecht überwinden, d. h. eine Zustimmung des deutschen Finanzministers erfordern würde. Davor wäre ein ebensolches Votum des Deutschen Bundestages erforderlich. Dies ist ungewiss, führt mit Sicherheit zu einer Kontroverse und würde den Deutschen einmal mehr vor Augen führen, welche ungeahnten Folgen ihr Ja-Wort zum ESM hat.

Also entschied sich die EZB am 18. März zu einem 750 Milliarden Euro Anleihenkaufprogramm, das nicht einmal mehr unter den geldpolitischen Maßnahmen auf ihrer Webseite geführt wird und erkenntlich nichts mehr mit der Verteidigung der Preisstabilität zu tun hat. Es geht um Italien und die Bannung der Gefahr, dass durch die sprunghafte Verteuerung der italienischen Staatsanleihen das Land faktisch den Zugang zu den Kapitalmärkten verlieren würde. Und es geht um seine Anleihen, die ein „Downgrading“ der Bonität erhielten und somit auch von den Banken nicht mehr gekauft werden könnten, sondern verkauft werden müssen. Dies hätte eine Kaskade von Zusammenbrüchen bei italienischen Finanzinstituten und in deren Folge des gesamten Landes mit sich gebracht. Also sah sich die EZB berechtigt, gegen den Wortlaut des EZB-Mandats Euro- und Italienrettungspolitik antizipativ zu betreiben.

Doch mit alledem wird es nicht ausreichen, den apokalyptischen Schock auf Angebots- und Nachfrageseite in vielen europäischen Ländern aufzufangen. Nur Ökonomien wie die Niederlande und Deutschland haben finanzpolitisch eine Manövriermasse, die es ihnen erlaubt, massiv ihre Unternehmen zu stützen und die wegbrechende Binnennachfrage kurzfristig zu kompensieren.

Nunmehr – wenn auch in einer absolut verwunderlichen Konstellation – melden sich Wissenschaftler zu Wort, die der gemeinschaftlichen Haftung aller Länder des Euroblocks, ja sogar der EU offen das Wort reden. Diese Gruppe wird angeführt vom Ex-Wirtschaftsweisen Peter Bofinger und dem Gewerkschaftsökonom Sebastian Dullien, aber auch dem Österreicher Gabriel Felbermayer vom IfW sowie Michael Hüther, Direktor des Instituts der Deutschen Wirtschaft (IW) Köln. Unlängst hat sie die Forderung aufgestellt, Gemeinschaftsanleihen der europäischen Union zu begeben. Der europäische Stabilitätsmechanismus ESM sei hierfür nicht geeignet, sondern könne lediglich bei der Umsetzung der Emission von Gemeinschaftsanleihen benutzt werden.

Es ist verdienstvoll, wenn sich eine bislang politisch nicht gemeinsam auftretende Gruppe von Wissenschaftlern in einer dramatischen Situation aus Verantwortungsgefühl zu Wort meldet, um Vorschläge zu unterbreiten, die sowohl dem französischen Präsidenten als auch der italienischen Politik, aber besonders der EZB Präsidentin und der Europäischen Kommission schon lange am Herzen liegen. Alle Vorgenannten predigen seit Jahren in immer neuen Facetten die Emission von Gemeinschaftsanleihen, genannt Eurobonds. Indessen ist es genauso wichtig, darauf hinzuweisen, dass wir mit dem Anleihenkaufprogramm der EZB diesen Gemeinschaftsanleihen ökonomisch gesehen – jedenfalls für den Euroblock – bereits sehr nahe gekommen sind. Ferner ist es unerlässlich, in diesem Zusammenhang auf die eindeutig ablehnende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Emission von Gemeinschaftsanleihen hinzuweisen und diesen Hinweis mit der Frage nach der demokratischen Legitimität derartiger Kriseninstrumente zu verbinden.

Die drei ungeklärten Fragen beim Anleihen-Kaufprogramm

Mit ihrer mitternächtlichen Entscheidung, ein Pandemie-Notanleihenkaufprogramm aufzulegen, hat die EZB nur sehr kurzfristig eine Beruhigung der Anleihenmärkte sowohl bei Aktien als auch bei Anleihen erreicht. Dies mag daran liegen, dass bei näherem Hinschauen die Bedingungen dieses Anleihenkaufprogramm präzisionsbedürftig bleiben. Dazu gehören:

  • Die weitere Verwässerung der Kollateralbedingungen: Diese sogenannte qualitative Lockerung müsste von der EZB präzisiert werden. Insbesondere müsste gesagt werden, ob Banken auch ermächtigt sind, Zentralbankgeld gegen Sicherheiten zu erhalten, die unterhalb der bisher geforderten Minimalbonität liegen. Hiervon hängt es ab, wie stark die Banken ggf. auch Wertpapiere mit schlechter Bonität am Tresen der Zentralbank in Liquidität umwandeln können. So lange aber nicht deutlich ist, wie weit die EZB hier gehen wird, bleibt auch der Ankündigungseffekt von kurzfristiger Natur. Geht die EZB wie bereits in der ersten Eurokrise so weit, diese Kollateralanforderungen stark zu senken, so werden Risiken, die bisher in den Banken in unterschiedlicher Weise verteilt sind, in das Eurosystem verlagert und letztlich dem Steuerzahler aufgebürdet.
  • Dass sich aufgrund einer Pandemie das griechische Risiko so verbessert haben soll, um es nunmehr als beleihungswürdig im Rahmen der Repogeschäfte anzusehen, bedarf einer Begründung, die die EZB bislang scheut.
  • Dass von nun an auch kurzfristige Finanzierungsinstrumente, wie „Commercial Paper“, notenbankfähig sein sollen, deutet an, wohin die Reise gehen könne: Auch Geldmarktpapiere werden von der EZB als notenbankfähig und damit zur Refinanzierung zugelassen angesehen. Die EZB ist mit ihrem Notfallprogramm einen Schritt in Richtung „wir kaufen alles, was man uns anbietet“ gegangen. Erst wenn sie diese Logik – die vollständig konträr zu den Forderungen in ihrer Satzung nach angemessen abgesicherten Pfändern steht – gegangen ist, würden sich wahrscheinlich die Märkte beruhigen. Abgesehen davon hat sie damit, wenn auch verschleiert einen gewaltigen Schritt zur Gemeinschaftshaftung getan. Diese kommt indessen lediglich durch die Hintertür und zwar durch solche Anleihen, die „Corona“ als Camouflage-Namen tragen

Diese Gemeinschaftshaftung könnte nun offen durch den Vorschlag der Herren Bofinger, Dullien, Hüther und Felbermayer Realität werden. Gott sei Dank hat ihr Vorschlag nicht übersehen, dass der ESM für derartige Anleihen weder ein Mandat hat, noch die Zustimmung der Parlamente in den Niederlanden und in der Bundesrepublik Deutschland bekommen würde. Wenn der ESM gleichwohl einen Arbeitsauftrag erhalten sollte, derartige Anleihen für die Europäische Union vorzubereiten, so dürften sich die Steuerzahler in der europäischen Union keine Illusionen über die Wirkungen machen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt der durch staatliches Unterlassen ausgelösten Coronakrise wären auch Gemeinschaftsanleihen kaum geeignet, die virusbedingte Lahmlegung der Volkswirtschaften zu beenden. Länder, die vom Virus besonders gebeutelt werden wie gegenwärtig Italien und Spanien könnten sich jederzeit auf Art. 122 AEUV berufen und aus dem Budget der EU jene Finanzmittel verlangen, die sie zur Überwindung der Krise benötigen.

Indessen scheitert die Lieferung von medizinischer Ausrüstung wie Atemschutzmasken und Beatmungsgeräten gegenwärtig nicht etwa an finanziellen Mitteln, sondern an der industriellen Verfügbarkeit. Es sagt viel über den Zustand Europas, dass die wesentlichen Hilfslieferungen in das vom Virus gepeinigte Italien aus der Volksrepublik China, Russland und sogar Kuba kommen.

Der Vorschlag der neuen Wissenschaftler-Allianz ist also ungeeignet, um die Weiterungen der Coronakrise in den Griff zu bekommen. Deshalb sollte man die Dinge auch beim Namen nennen: Mit der Begebung von Gemeinschaftsanleihen würde in den Mitgliedsländern der europäischen Union die Fiskaldemokratie endgültig abgeschafft. Die europäische Union hat definitiv keine Anleihenkompetenz. Sie erhält lediglich Budgetzuweisungen von den Mitgliedsländern.

Das europäische Budget mit ca. 140 Milliarden Euro ist ausreichend dotiert, um Hilfszuweisungen für Länder wie Italien und Spanien, aber ggf. auch andere Länder in die Wege zu leiten. Die Begebung einer Anleihe hätte nicht nur den Nachteil, sondern die fatale Wirkung, dass nunmehr nicht mehr die Mitgliedsländer, über ihr Haushaltsgebaren - also Einnahmen und Ausgaben - abzustimmen hätten, sondern eine kleine, demokratisch nie gewählte Bürokratie in Brüssel. Die Deutschen und die Niederländer könnten sich dann mitnichten dagegen wehren, für Schulden zu haften, über die sie nie zuvor entschieden haben. Kein geringerer als Otmar Issing hat immer wieder vor dem Antagonismus von Eurobonds und Demokratie gewarnt.

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