Die Wirtschaft der Eurozone boomt. Signale der Erholung nach der Krise gibt es viele. In Italien legte die Konjunktur zum Jahresbeginn stärker zu als angenommen. Ebenso in Frankreich: Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) wuchs kräftiger als gedacht. Die Europäische Kommission geht für 2017 und 2018 von einem BIP-Wachstum im Euroraum von 1,7 bzw.1,8 Prozent aus.
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In einer vierteiligen Serie von Gastbeiträgen stellen wir an jedem Samstag bis zu den Bundestagswahlen zentrale europapolitische Probleme vor, die auf die künftige Bundesregierung zukommen werden. Sie basieren auf Veröffentlichungen der Publikationsreihe „Europa Briefing“, welche gemeinsam von der Bertelsmann Stiftung und dem Jacques Delors Institut – Berlin herausgegeben wird.
Diese und weitere Veröffentlichungen der Reihe sowie Informationen zum Kooperationsprojekt finden sie unter www.strengthentheeuro.eu.
Aber dieses Wachstum ist weiterhin uneinheitlich: Während heute besonders Griechenland, Italien und Spanien unter hoher Arbeitslosigkeit leiden, ist die Erwerbslosenquote in Deutschland so niedrig wie lange nicht. Große Unterschiede gibt es nach wie vor auch bei den Lebensstandards: Das BIP pro Kopf liegt in Griechenland etwa 30 Prozent unter dem EU-Durchschnitt; in den Niederlanden liegt es 30 Prozent darüber.
Die wirtschaftliche Angleichung der Euroländer, die eigentlich im Maastricht-Vertrag vereinbart war und vor allem für Deutschland eine wichtige Vorbedingung für die Schaffung einer Währungsunion war, ist bislang ausgeblieben.
Die Eurokrise hat gezeigt, dass ein Mangel an Konvergenz der Währungsunion sowohl wirtschaftlich als auch politisch schadet. Wie die wirtschaftliche Schere innerhalb der Eurozone geschlossen werden kann, wird auch im deutschen Wahlkampf 2017 diskutiert. Die Grünen werfen der Großen Koalition eine fehlende Vision für die EU vor und fordern mehr wirtschaftliche Solidarität der wirtschaftlich starken Mitglieder. Nur so lasse sich eine Spaltung in Kerneuropa und Peripherie vermeiden. Die SPD schlägt eine gemeinsame Wirtschaftsregierung vor – einschließlich der Kompetenz, wirtschaftliche Ungleichgewichte durch Koordinierung und Finanzmittel aktiv zu korrigieren. CDU/CSU fordern in erster Linie die wirtschaftlich schwächeren EU-Staaten zu wirtschafts- und sozialpolitischen Strukturmaßnahmen auf, darunter Arbeitsmarkts-, Renten-, Bildungsreformen.
Wirtschaftliche Begriffe
Konvergenz beschreibt das Angleichen wirtschaftlicher Verhältnisse: von der Produktivität bis hin zum Lebensstandard. Die wirtschaftliche Struktur der Länder ist ein wichtiger Faktor dafür, wie sehr sich die Lebensstandards annähern können.
Die durchschnittliche Länge eines wirtschaftlichen Zyklus’ von Boom zur Rezession liegt bei ungefähr fünf Jahren. Sind diese Phasen bei den Euroländern verschoben, muss die EZB gleichzeitig auf Aufschwung und Abschwung reagieren.
Derzeit werden 14 Indikatoren von der Europäischen Kommission überwacht: dazu zählen Auslandsschulden, Langzeitarbeitslosigkeit und Immobilienpreisentwicklung. Bauen sich gefährliche Ungleichgewichte auf, erhält das Land Reformempfehlungen. Diese müssen von den Euroländern umgesetzt werden, sonst drohen Sanktionen.
Reformen, die in die Organisation der Märkte und des Staates eingreifen, können zu mehr Wachstum und Konvergenz führen. Die Europäische Kommission erarbeitet regelmäßig länderspezifische Empfehlungen. Sie zielen unter anderem auf eine höhere Erwerbsquote, mehr Wettbewerb in einzelnen Sektoren und bessere Finanzierungsmöglichkeiten für Unternehmen ab.
Die Debatte lässt viele Fragen offen: Welche wirtschaftlichen Unterschiede dürfen oder sollten bestehen bleiben? In welchen Bereichen müssen sich die EU-Staaten angleichen, um die Stabilität des Euro nicht zu gefährden? Und welche Instrumente sind dafür notwendig?
Warum fehlende Konvergenz im Euroraum ein Problem ist
Wirtschaftliche Unterschiede in der Eurozone können aus zwei Gründen problematisch sein: Erstens erfordert die gemeinsame Währungspolitik eine ähnliche Preisentwicklung, damit der Leitzins der Europäischen Zentralbank (EZB) für alle passt. Zweitens hängt das Vertrauen der Bevölkerung und der Märkte in das europäische Projekt vom Erfolg des Euro ab. Konvergenz ist daher nicht nur ein wirtschaftliches, sondern auch ein politisches Thema.
Seit der Einführung des Euro gab es im gemeinsamen Währungsraum zu wenig Konvergenz. Schon im ersten Jahrzehnt unterschieden sich die Inflationsraten deutlich: die deutsche Inflation lag zum Beispiel deutlich unter dem Durchschnitt, die spanische darüber. Der Leitzins der EZB war deshalb zu hoch für Deutschland und zu niedrig für Spanien. Auch die Konjunkturzyklen verliefen nicht synchron: Besonders die spanische Konjunkturentwicklung löste sich sichtbar von den anderen ab.
Wirtschaftliche Ungleichgewichte im Euroraum sind nicht leicht zu korrigieren, wie der Vergleich mit den USA zeigt: Anders als die amerikanische Regierung verfügt die EU nur über einen kleinen Haushalt und kann Ungleichgewichte zum Beispiel nicht durch Sozialleistungen zwischen den Staaten verringern. Außerdem ist der europäische Binnenmarkt weniger integriert als der amerikanische: besonders die Arbeitskräftemobilität ist gering. Deshalb kann sich die EU nicht nur auf die Währungsunion verlassen, sondern braucht auch eine Wirtschaftsunion.
Elemente der wirtschaftlichen Angleichung
Wieviel Wirtschaftsunion bereits in der Währungsunion steckt
Der Euroraum wurde von Anfang an auch als Wirtschaftsunion geschaffen. Drei Elemente sind für die wirtschaftliche Angleichung besonders wichtig:
Erstens wird die gemeinsame Währung durch Regeln gestützt. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt soll verhindern, dass sich einzelne Länder zu viel Geld leihen und damit die Tragfähigkeit ihrer Staatsschulden und langfristig die Stabilität des Euroraums gefährden. Das Defizit darf nicht mehr als drei und die Verschuldung nicht mehr als 60 Prozent des BIP betragen. Die öffentliche Verschuldung wuchs jedoch fast überall darüber hinaus. Um eine solche Anhäufung von Schulden in Zukunft zu verhindern, wurden deshalb die Anforderungen weiter verschärft, unter anderem mit einer in der Verfassung zu verankernden Schuldenbremse.
Zweitens spielt der EU-Haushalt eine wichtige Rolle für die Konvergenz. Das Angleichen der Lebensstandards wurde bei der Aufteilung der Ausgaben immer wichtiger. Für 2014 bis 2020 umfasst der EU-Haushalt ungefähr 638 Milliarden Euro. Mehr als ein Viertel des Haushalts fließt in diesem Zeitraum in konkrete Maßnahmen für Aus- und Weiterbildungen, bessere Arbeitsbedingungen und die Bekämpfung von Armut.
Drittens wurden nach der Krise neue Konvergenzinstrumente eingeführt, darunter das sogenannte Makroökonomische Ungleichgewichtsverfahren. Neben der Finanzlage der öffentlichen Haushalte werden nun auch andere Indikatoren überwacht, damit Ungleichgewichte früher erkannt und korrigiert werden können. Länderspezifische Empfehlungen sollen nationale Strukturreformen voranbringen und zu mehr Konvergenz im Euroraum führen.
Trotz dieser Anstrengungen bleiben die Länder unterschiedlich. Aufgrund der immer noch hohen Verschuldung im Euroraum sind Strukturreformen für viele Länder der einzige Weg, ihre Wirtschaft wieder anzukurbeln. Die Umsetzung der Reformen erweist sich jedoch als schwierig.
Wie geht es mit Konvergenz im Euroraum weiter?
Szenario 1: Nichtstun
Wenn die Länder ihre Eigenständigkeit in den Vordergrund stellen, bleiben die Unterschiede bestehen. Die Wirtschaftspolitik ist weiterhin eher auf nationaler Ebene verankert. Jedes Land kann die Wirtschaftspolitik verfolgen, die am besten zu ihm passt. Eine aktive Koordinierung findet somit nicht statt und Konvergenz ist ein reines Nebenprodukt der wirtschaftlichen Integration.
Für die EZB ist dieses Szenario indes schwierig, weil sich die Unterschiede zwischen den Ländern noch vergrößern könnten. Wenn ein Land stärker wächst als der Eurodurchschnitt, ist der Leitzins der EZB zu niedrig und kann so eine Überhitzung der Wirtschaft nicht verhindern: Immer mehr Kapital fließt ins Land, die Löhne und Preise steigen und die Wettbewerbsfähigkeit verschlechtert sich. Wächst ein Land deutlich langsamer, verzögert ein zu hoher Leitzins die wirtschaftliche Erholung.
Dieses Szenario birgt daher nicht nur die Gefahr einer wirtschaftlichen, sondern auch einer politischen Krise: Zum einen könnten neue wirtschaftliche Ungleichgewichte entstehen. Zum anderen wird eine effektive Geldpolitik unmöglich, wenn die Inflationsraten immer stärker voneinander abweichen.
Die Szenarien 2 und 3
Szenario 2: Ein föderales Europa
Die föderale Lösung setzt auf eine stärkere EU mit einem höheren Maß an Risiko- und Souveränitätsteilung. Die Mitgliedsländer werden durch eine Kombination aus Anreizen und Sanktionen sowie Transfers in die wirtschaftspolitische Koordination eingebunden.
In diesem Szenario würde es ausreichend Konvergenz im Euroraum geben: Ein größeres gemeinsames Budget fängt einen Teil der Ungleichgewichte auf. Die Länder sind zwar für ihre Schulden selbst verantwortlich, doch werden zum Beispiel die Effekte hoher Arbeitslosigkeit durch Transferzahlungen aufgefangen. Die Vollendung des Binnenmarktes sowie der Bankenunion und Kapitalmarktunion stehen auf der Agenda. Wenn die EU eine größere Verantwortung für die Wirtschaftspolitik übernehmen soll, muss sie dies demokratisch legitimieren und die notwendigen Instrumente schaffen, etwa mit einem europäischen Finanzminister.
Von einem föderalen Staatenbund ist die EU jedoch noch weit entfernt. Ein föderales Europa ist im Sinne einer „immer engeren Union“, wie sie in der Präambel der Europäischen Verträge formuliert wurde. Allerdings scheint eine derartige Lösung zurzeit unwahrscheinlich. Kaum ein Staat ist bereit, grundlegende Reformen und eine weitere Verlagerung von Kompetenzen auf die europäische Ebene zu akzeptieren
Szenario 3: Kompromiss
Vielen Mitgliedsstaaten ist bewusst, dass Nichtstun zu einer weiteren Krise führen könnte. Eine politische Mehrheit für den großen europäischen Wurf gibt es jedoch nicht. Viele Reformvorschläge liegen auf dem Tisch. Sie sind jedoch umstritten: Ein weiterer Ausbau des Binnenmarkts stößt zum Beispiel auf die Sorge, dass eine Marktliberalisierung Druck auf die Löhne ausübt und Ausbildung und Abschlüsse nicht ausreichend schützt. Instrumente, die für manche eine Unterstützung in der Rezession darstellen, wie etwa eine europäische Arbeitslosenversicherung, sind für andere der Weg in eine Transferunion, in der Trittbrettfahren zum Dauerproblem werden könnte.
Als vielversprechender Kompromiss gilt ein quid pro quo: Länder, die die Reformempfehlungen tatsächlich erfolgreich umsetzen, erhalten Zugriff auf Ausgleichsmechanismen, die sie bei der Krisenbewältigung unterstützen. Eine derartige Lösung birgt allerdings die Gefahr, dass jede nationale Regierung einen Teil ihrer eigenen Agenda umsetzt, der Euro aber am Ende instabil bleibt. Deshalb muss ein erfolgreicher Kompromiss mehr als die Summe einzelner Interessen sein.
