LONDON. Es war ein historischer Augenblick, und Bill Clinton kostete ihn weidlich aus. Als der US-Präsident 1994 das neue Bankengesetz unterzeichnete, hatte er Top-Banker, Lobbyisten und Politiker zu einer Feierstunde in den prunkvollen Festsaal des Finanzministeriums geladen. Mit seiner Unterschrift beerdigte Clinton Gesetze aus den 20er-Jahren, die amerikanischen Banken bei ihren Geschäften Grenzen setzten. "Wir räumen überflüssige, von der Regierung aufgestellte Hürden aus dem Weg", schwärmte der Präsident. "Die neuen Regeln machen uns wirtschaftlich stärker und effizienter, sie sind gut für die Verbraucher", versprach er.
Eineinhalb Jahrzehnte später fällt die Bilanz anders aus. Inzwischen mehren sich die Anzeichen, dass die Deregulierung der Finanzmärkte in den 80er- und 90er-Jahren eine der Kernursachen der Finanzkrise ist. Die exzessive Kreditvergabe in den USA, die Immobilienblase und der Beinahe-Zusammenbruch des gesamten Finanz-sektors im Herbst 2008 - all das hätte es ohne den Rückzug des Staates aus der Bankenbranche so wohl nicht gegeben. "Der Druck in Richtung einer bestimmten Form von Deregulierung war eine Triebfeder für die Finanzkrise", sagte Daron Acemoglu, Professor am Massachusetts Institute of Technology (MIT) auf der Jahrestagung der American Economic Association Anfang Januar in Denver.
Reformen gingen nach hinten los
Einen empirischen Beleg dafür liefern die Ökonomen Giovanni Favara vom Internationalen Währungsfonds und Jean Imbs von der Paris School of Economics. In einer Studie mit dem Titel "Credit Supply and the Price of Housing" zeigen die Forscher: Bill Clintons Bankenregulierung war ein zentraler Auslöser der Schulden- und Immobilienexzesse in den Vereinigten Staaten. "Die Deregulierung der Banken hat das Angebot an Hypothekenkrediten drastisch erhöht und damit die Hauspreise deutlich in die Höhe getrieben", lautet das Fazit der Forscher. Die Spekulationsblase auf dem US-Immobilienmarkt gilt als eine der wesentlichen Ursachen für die Wirtschaftskrise.
Favara und Imbs sind nicht die ersten Ökonomen, die einen Zusammenhang zwischen Finanzmarkt-Deregulierung und Wirtschaftskrise nachweisen. So zeigte ein Forscherteam um die Londoner Ökonomin Lucrezia Reichlin im Sommer 2010: Je lascher die staatliche Bankenaufsicht in einem Land war, desto stärker war es von der Finanzkrise betroffen.
Reichlin verglich die Finanzmarkt-Regulierung und das Ausmaß der Krise in 102 Volkswirtschaften und stellte fest: In Volkswirtschaften, in denen sich der Staat wenig in die Bankenlandschaft einmischte, brach die Wirtschaftsleistung in den Jahren 2008 und 2009 deutlich stärker ein. Über die Gründe dafür konnten Reichlin und ihre Koautoren allerdings nur spekulieren. Ihr methodisches Vorgehen ermöglichte keine Rückschlüsse auf die Kausalität. Unregulierte Banken, so vermuteten sie, gingen höhere Risiken ein und machten damit die gesamte Volkswirtschaft instabiler.
Genau diese Vermutung untermauern Favara und Imbs in ihrer neuen Arbeit mit harten Fakten. Sie verglichen nicht die Finanzmarkt-Regulierung zwischen verschiedenen Ländern, sondern konzentrierten sich auf Unterschiede innerhalb der Vereinigten Staaten. So gelang es ihnen, die Zusammenhänge zwischen staatlichen Vorschriften, dem Verhalten der Banken und der wirtschaftlichen Entwicklung im Detail offenzulegen.
Die Forscher konzentrierten sich auf das Bankengesetz von US-Präsident Clinton aus dem Jahr 1994. Erst dieses Regelwerk erlaubte es US-Geldinstituten, ohne weitere Genehmigungen im gesamten Land tätig zu werden. In den Jahrzehnten zuvor war der Aktionsradius der Banken stark begrenzt. Ein Geldinstitut brauchte von jedem Bundesstaat, in dem es eine Filiale eröffnen wollte, eine eigene Lizenz. "Für eine New Yorker Bank war es einfacher, in Kuala Lumpur zu expandieren als in Jersey City", spottete Clinton, als er das Gesetz unterschrieb. Die Liberalisierung von 1994 löste eine Welle von Fusionen und Übernahmen aus. Etliche regionale US-Geldinstitute verloren ihre Unabhängigkeit.
Welche Folgen hatte das für die Kreditvergabe und den Immobilienmarkt? Um dies zu beantworten, nutzten die Ökonomen Unterschiede zwischen verschiedenen US-Bundesstaaten aus. Denn auch nach 1994 hatten Banken je nach Region noch immer ein paar Beschränkungen zu beachten. Einige Bundesstaaten begrenzten die Größe, Expansion und Fusionen von Geldinstituten mit eigenen Vorschriften stärker als andere.
Favara und Imbs legen einen frappierenden Zusammenhang offen: Je freier Banken in einer Region agieren konnten, desto großzügiger vergaben die Geldhäuser nach 1994 neue Kredite. Der Anteil der Anträge auf Hypothekendarlehen, die abgelehnt wurden, sank spürbar, und im Verhältnis zu ihrem Einkommen konnten sich die Menschen deutlich höher verschulden. Aber was ist Ursache und was ist Wirkung? Theoretisch wäre denkbar, dass die Nachfrage nach Darlehen in den Regionen mit weniger Bankenregulierung höher ist und die Geldhäuser darauf schlicht nur reagieren. Doch diesen Einwand können die Forscher entkräften.
Sie stellen fest: Unabhängige Hypotheken-Dienstleister, für die das Bankengesetz von 1994 nicht galt, veränderten nach der Gesetzesreform in keinem US-Bundestaat ihre Kreditvergabe. Dies werten die Wissenschaftler als Beleg dafür, dass die Deregulierung die Ursache für den Kredit-Boom war. Denn wäre stark steigende Nachfrage nach Darlehen für das Phänomen verantwortlich, hätten Banken und unabhängige Hypotheken-Dienstleister gleichermaßen davon betroffen sein müssen. Die freigiebige Vergabe von Krediten heizte die Spekulationsexzesse auf dem Immobilienmarkt massiv an, zeigen Favara und Imbs in einem zweiten Schritt. In Regionen, in denen Banken besonders viele Freiheiten hatten, schossen bis 2006 auch die Immobilienpreise viel stärker in die Höhe - und desto steiler ging es dort nach dem Platzen der Blase mit den Immobilienpreisen bergab.
Kreditboom untergräbt Stabilität
All diese Beobachtungen haben Bestand, wenn man auch andere Faktoren berücksichtigt, die Kreditvergabe und Immobilienpreise in einer Region beeinflussen - etwa das regionale Wirtschaftswachstum, das Bevölkerungswachstum oder das verfügbare Bauland. "Die Immobilienpreise werden durch die Verfügbarkeit von Krediten beeinflusst, und letztendlich von der Regulierung der Finanzdienstleister", lautet das Fazit. Die neue Studie unterstreicht nicht nur, wie wichtig gute Bankenregulierung für die Vermeidung von Finanzkrisen ist. Die Ergebnisse von Favara und Imbs bestätigen auch die These: Übermäßiges Leben auf Pump gefährdet auf Dauer die wirtschaftliche Stabilität.
Eine exzessive Kreditvergabe destabilisiert über kurz oder lang die Wirtschaft, zeigt auch ein Blick in die Wirtschaftsgeschichte. Moritz Schularick (Freie Universität Berlin) und Alan Taylor (University of California, Davis) analysierten die Entwicklung von zwölf Industrieländern zwischen 1870 und 2008 und stellten fest: "Ein Boom bei Krediten ist historisch der verlässlichste Einzelindikator für Finanzkrisen." Bis zum Ausbruch der Finanzkrise waren Notenbanken und die meisten Makro-Ökonomen überzeugt, dass der Entwicklung des Kreditvolumens in einer Volkswirtschaft keine weitere Bedeutung zukommt. Um ökonomische Stabilität zu sichern, brauche die Geld- und Finanzpolitik nur auf die Entwicklung der Verbraucherpreise und möglicherweise auf die Geldmenge zu schauen, waren sich fast alle Ökonomen einig.
Doch inzwischen ist klar: Das war ein teurer Irrtum.
Deregulierung
Idee In den 70er-Jahren setzte sich in der Volkswirtschaftslehre immer mehr die Überzeugung durch, dass staatliche Vorschriften in vielen Bereichen der Wirtschaft mehr Schaden als Nutzen anrichten.
Finanzmarkt In den USA haben die Regierungen die Finanzmärkte seit den 80er-Jahren deutlich dereguliert. Den Anfang machte US-Präsident Ronald Reagan, der 1982 die regionalen Sparkassen von staatlichen Vorschriften befreite und Banken erstmals erlaubte, Darlehen mit variablen Zinsen zu vergeben.
Bill Clinton deregulierte die US-Bankenlandschaft weiter. 1994 hob er die Beschränkungen, die US-Banken bei ihrer regionalen Expansion hatten, auf. Fünf Jahre später wurde auch die gesetzliche Trennung zwischen Geschäfts- und Investment-Banken, die nach der großen Depression in den 30er-Jahren eingeführt worden war, abgeschafft. Unter dem Präsidenten George W. Bush gestattete die US-Wertpapieraufsicht im Jahr 2004 Investmentbanken zudem, ihre Geschäfte unbegrenzt auf Pump zu finanzieren.
