Die große Jahresendverschwendung: „Perverse Anreize bei den Staatsausgaben“
Wie in Loriots „Pappa ante Portas“ ist so mancher Beamter im Dezember kauflustig, wenn am Ende des Jahres noch Geld im Topf ist.
Foto: imago imagesDas Haushaltsrecht der deutschen öffentlichen Finanzen basiert bis auf Ausnahmen auf den Prinzipien der „Jährlichkeit“ und „zeitlichen Bindung“: Die Finanzmittel stehen für ein Jahr zur Verfügung und verfallen, wenn sie ungenutzt bleiben. Es gibt Anekdoten, die von Beamtinnen und Beamten erzählen, die im Dezember panisch versuchen, ungenutzte Mittel auszugeben.
Eine Sorge ist, dass diese Ausgaben entweder unnötig sind oder wegen des Zeitdrucks schlecht ausgeführt werden, etwa weil die besten Anbietenden so kurzfristig nicht liefern können. Mit anderen Worten: Ein Teil der öffentlichen Mittel wird verschwendet. Das Phänomen besteht weltweit und ist so bekannt, dass es hierzulande seinen eigenen Namen hat: „Dezemberfieber“. In Kanada endet das Fiskaljahr im März, dort werden die exzessiven Jahresendausgaben als „March Madness“ bezeichnet. In den USA heißt das Phänomen „use it or lose it“. Dort campieren Vertriebsleute förmlich in der letzten Woche des Fiskaljahres in Ministerien, falls doch noch schnell ein paar Millionen auszugeben sind (Liebman und Mahoney, 2017).
In den USA kommt es regelmäßig zu einem Aufschrei, wenn öffentliche Finanzmittel vermeintlich verschwendet wurden, etwa wenn das Pentagon kurz vor Jahresende Millionen für Hummer ausgibt oder einen Bürostuhl für 9000 Dollar kauft (Military Times, 2019).
Eine Art von Verschwendung sind somit Ausgaben, die nicht oder günstiger getätigt worden wären, wenn die Finanzmittel nicht verfielen. Eine weitere Art besteht darin, dass zwar nicht mehr ausgegeben wird, aber wegen des Zeitdrucks am Jahresende eine geringere Qualität gekauft wird. In Deutschland waren Trainingsprogramme für Arbeitslose, die nur wegen verbleibender Mittel am Ende des Jahres stattfanden, wirkungslos (Fitzenberger et al.,2016), obwohl die Programme normalerweise durchaus die Arbeitslosigkeit senken. Liebman und Mahoney zeigen für die USA, dass die Qualität von IT-Projekten, die in der letzten Woche des Jahres geordert wurden, später zwei bis sechs Mal häufiger schlecht bewertet wurde als die von vorher georderten Projekten.
Beschaffungsbeamte versuchen teils, die Regeln in bester Absicht zu umgehen. Eine Buchprüfung in Missouri bemängelte, dass am Jahresende Vorauszahlungen für Güter und Dienstleistungen geleistet wurden, die erst Monate oder Jahre später erbracht werden sollten (Schweich, 2012). Die Verschwendung besteht hier in dem Risiko, dass die Leistung nicht erbracht wird, weil die Dienstleister vorher bankrott gehen. Oder die Mittel werden für haltbare Güter ausgegeben, die hoffentlich später noch einen Nutzen haben. Einem kanadischen Offizier wurde zum Beispiel befohlen, eine Zugladung Klopapier zu kaufen, bevor die Mittel verfallen (Hurley et al., 2014). Diese Anschaffung ist nicht komplett verschwendet, vermutlich lässt sich die Wagenladung später ihrem Zweck zuführen.
Aber der Umtausch von Finanzmitteln in Güter ist mit einem Verlust von Wert und Flexibilität verbunden. In den meisten Fällen würden die öffentlichen Mittel besser verwendet, wenn es entweder die Möglichkeit gäbe, sie zeitlich flexibler zu nutzen, also in der gleichen Abteilung zu einem späteren Zeitpunkt, wenn mehr Anschaffungen nötig sind. Oder wenn es die Möglichkeit gäbe, ungenutzte Mittel zu Abteilungen zu transferieren, die unterfinanziert sind. Könnte man die Jahresendverschwendung verringern, dann könnte der öffentliche Sektor mit den gleichen Mitteln mehr oder das Gleiche mit weniger Mitteln erbringen.
Unter den existierenden Regeln gibt es kaum Anreize für Abteilungen in Ämtern und Ministerien, nicht alles auszugeben. Vielmehr gibt es starke Anreize, alles auszugeben, egal, ob das nötig ist, um den Auftrag der Abteilung zu erfüllen oder nicht. Der am häufigsten genannte Grund, warum verschwenderisch alles ausgegeben wird, ist die Befürchtung, dass sonst in den folgenden Jahren die Mittel gekürzt werden. Das will keine Abteilung, denn mit Unterfinanzierung zu kämpfen, ist unangenehmer als mehr als nötig auszugeben.
Das sind perverse Anreize. Sparsame werden bestraft, Verprassende unter Umständen sogar mit mehr Mitteln belohnt. Auch haben die Abteilungen selbst etwas davon, zum Beispiel eine schönere Büroausstattung oder interessante neue Technologie für sich anzuschaffen, sodass Ausgeben der Nichtnutzung vorgezogen wird.
Ökonomische Modelle erlauben es zu untersuchen, welche Regeln verschwenderische Jahresendausgaben minimieren könnten. Das Modell Siemroth (2022) zeigt, dass ein Übertrag ungenutzter Mittel in das Folgejahr möglich gemacht werden sollte. Das Modell zeigt auch, dass unter bestimmten Bedingungen kein voller, sondern ein anteiliger Übertrag optimal ist. Statt alle ungenutzten Mittel zu übertragen, stehen also zum Beispiel 75 Prozent der ungenutzten Mittel im nächsten Jahr zur Verfügung. Somit haben Abteilungen einen Anreiz, nicht alles ineffizient auszugeben, denn sie können einen Teil der Mittel später verwenden. Der zurückgegebene Teil kann unterfinanzierten Abteilungen helfen.
Dieser Vorschlag mag auf Skepsis treffen: Der Übertrag ungenutzter Mittel könnte ja zu einem Überschuss an Geld führen, das ungenutzt bleibt. Aber im schlimmsten Fall werden die Mittel dann später statt früher verschwendet, was nicht schlimmer ist als der Status quo. Im besten Fall werden die Mittel nicht mehr verschwendet, sondern nur später sinnvoll genutzt. Es ist also eine Verbesserung, denn nötige Ausgaben lassen sich weiterhin sofort tätigen, und die zusätzliche Flexibilität vermindert Verschwendung.
Das Modell von Malenko (2019) untersucht frei von institutionellen Beschränkungen, wie eine optimale Kapitalzuweisung an eine Abteilung aussehen würde. Das Ziel dieser Budgetregelung ist, dass die Abteilung ihren Auftrag erfüllen kann, aber gleichzeitig so wenig Mittel wie möglich verschwendet. Die optimalen Regeln lauten wie folgt: Die Abteilung bekommt kontinuierlich Mittel, etwa jeden Monat, die flexibel für Zwecke bis zu einer bestimmten Höhe ausgegeben werden können. Die Mittel verfallen nie, somit gibt es keine verschwenderischen Jahresendausgaben. Man kann das als unbegrenzten und vollen Mittelübertrag interpretieren.
Ausgaben ab einer bestimmten Höhe dürfen nicht durch die Abteilung selbst getätigt werden. Sie müssen der Finanzabteilung vorgeschlagen werden, die diese nach einer Prüfung entweder bewilligt und selbst bezahlt oder aber ablehnt und die Abteilung bestraft. Die Bestrafung stellt sicher, dass nur Ausgaben vorgeschlagen werden, die im öffentlichen Interesse sind und wahrscheinlich bewilligt werden, um den Prüfungsaufwand zu senken. Das Bemerkenswerte an dieser Studie ist, dass nichts von „Jährlichkeit“ oder „zeitlicher Bindung“ in den optimalen Budgetregeln zu finden ist, diese aber in öffentlichen Sektoren vieler Länder verbreitet sind. Die Kosten der dadurch herbeigeführten Inflexibilität und Verschwendung sind schlicht zu hoch, um optimal zu sein. Die ökonomische Theorie sagt also recht klar, dass Mittelübertrag möglich sein sollte.
Und in der Praxis? Ein Pilotprojekt im Justizministerium der USA erlaubte es, ungenutzte Mittel für die IT in Folgejahre zu übertragen und später zu nutzen. Liebman und Mahoney (2017) zeigen, dass diese Maßnahme die Jahresendausgaben für IT um etwa neun Prozentpunkte senkt, im Vergleich zu anderen Bereichen, bei denen ein Übertrag nicht möglich war. Neun Prozentpunkte klingen nicht viel, aber in anderen Ministerien werden für die IT in der letzten Woche etwa zwölf Prozent ausgegeben. Die Reduktion um neun Punkte auf drei Prozent beseitigt die erhöhten Jahresendausgaben damit fast komplett; bei Gleichverteilung würden auf jede Woche 1,9 Prozent entfallen.
Auch aus empirischer Sicht ist ein Mittelübertrag also eine vielversprechende Möglichkeit. Dabei ist wichtig, dass bei Einsparungen nicht zukünftige Mittel gekürzt werden, denn das würde den Sparanreiz neutralisieren. Das muss glaubhaft kommuniziert werden.
Tatsächlich sieht die Bundeshaushaltsordnung, ähnlich die Haushaltsordnungen der Länder, in § 19 vor, „Ausgaben können im Haushaltsplan für übertragbar erklärt werden, wenn dies ihre wirtschaftliche und sparsame Verwendung fördert.“ Das bedeutet allerdings nicht, dass die für übertragbar erklärten Mittel automatisch im nächsten Jahr zur Verfügung stehen. Um ungenutzte Mittel im Folgejahr nutzen zu können, ist der grobe Prozess wie folgt: Ungenutzte Mittel werden für den Übertrag vermerkt, die Beauftragte für den Haushalt (BfdH) muss für das nächste Jahr einen Ausgaberest bilden, anderswo muss der gleiche Betrag im nächsten Jahr eingespart werden, und schließlich muss das Finanzministerium der Nutzung explizit zustimmen. Es gibt also mindestens zwei Vetopunkte: BfdH und Finanzministerium.
Außerdem ist im Dezember unklar, ob es im nächsten Jahr genug Einsparung gibt, um die Nutzung des Übertrags zu finanzieren, und das, obwohl der Betrag ja im Vorjahr schon gespart wurde. Böse Zungen mögen nun sagen, eine Abteilung hat bessere Aussichten, nächstes Jahr mehr Mittel zu bekommen, wenn sie Lottoscheine kauft, statt Mittel zu sparen. Zumindest ist der Prozess unnötig umständlich. Mit dieser Unsicherheit und den Hürden ist es für Abteilungen recht unattraktiv, Mittel zu sparen und zu übertragen. Es ist einfacher, die Mittel am Jahresende auszugeben. So führt diese Regel wohl zu mehr Verschwendung, als wenn ungenutzte Mittel unkompliziert und sicher übertragen werden können.
Die gute Nachricht ist, dass das Bundeshaushaltsgesetz die Übertragregeln in den vergangenen Jahren in bestimmten Fällen flexibler gemacht hat. Es wurden „flexibilisierte Töpfe“ eingeführt und ausgeweitet. Ungenutzte Titel sind in diesen übertragbar. Ein Einverständnis vom Finanzministerium wird seit 2016 pro forma gegeben (BMF, 2015). Und das Ressort muss nicht selbst im nächsten Jahr sparen, um gesparte und übertragene Mittel nutzen zu können. Die Anreize, in flexibilisierten Töpfen zu sparen, sind also stärker. Seit 2021 gilt zudem der vorgeschlagene anteilige Übertrag, sodass in flexibilisierten Töpfen im nächsten Jahr maximal 85 Prozent der gesparten Mittel genutzt werden können (ZFB, 2021, 3.2). Leider gibt es weniger entsprechende flexible Regelungen in den Länderhaushaltsgesetzen, der Bund ist zumindest gesetzgeberisch Vorreiter.
Allerdings ist unklar, ob ein Übertrag auch in den Unterabteilungen innerhalb der Ressorts möglich ist, wo viele Ausgabenentscheidungen getroffen werden. Wenn nur das Ressort und nicht die einzelnen Abteilungen Mittel zum nächsten Bundeshaushalt übertragen können, dann wird es weiterhin Verschwendung am Jahresende geben. Der Übertrag muss auch auf den untersten Ausgabeebenen unkompliziert möglich sein. Hier sind die Ministerien und Ämter selbst in der Pflicht, die Möglichkeiten der Haushaltsgesetze und -ordnungen intern zu nutzen.
Das genaue Ausmaß der Verschwendung ist schwer zu bestimmen. Wäre es einfach zu beobachten, dann wäre es einfacher zu unterbinden. Insgesamt wird in US-amerikanischen Ministerien für Beschaffung im Vergleich zu einer durchschnittlichen Woche fast fünf Mal so viel in der letzten Woche des Fiskaljahres ausgegeben (Liebman und Mahoney, 2017). Nicht alle zusätzlichen Jahresendausgaben sind zwingend verschwendet, da Abteilungen einige legitime Beschaffungen
bewusst zurückhalten können, bis sie wissen, dass keine wichtigeren Ausgaben anfallen. Die Studie zeigt aber auch deutlich, dass ein großer Teil davon verschwendet wird.
In Großbritannien sind Kapitalausgaben durch die Regierung im letzten Monat etwa doppelt so hoch wie sonst in durchschnittlichen Monaten (Baumann, 2019). Für Deutschland sind nur Quartalszahlen verfügbar, die den Jahresendeffekt etwas verwaschen. Im Durchschnitt über fünf Jahre geben der Bund 72 Prozent mehr im letzten Quartal aus, die Länder 34 Prozent und die Gemeinden 13 Prozent. Für alle Ebenen und alle Jahre wird im letzten Quartal deutlich mehr ausgegeben als in denen davor. Die Unterschiede zwischen Bund und Gemeinden sind besonders groß.
Fazit: Öffentliche Haushalte stehen unter Druck. Die demografische Entwicklung strapaziert die Sozialkassen. Der Verteidigungshaushalt wurde zuletzt massiv erhöht. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass öffentliche Finanzmittel nicht verschwendet werden. Es braucht also Regeln, die effizientes Ausgabenverhalten begünstigen. Der unkomplizierte, anteilige Übertrag ungenutzter Mittel ist eine solche Regel.
Der – hier in gekürzter Fassung vorliegende – Beitrag ist zuerst erschienen in: Wirtschaftsdienst. Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 102. Jahrgang, Heft 6/2022.
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