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Freytags-Frage

Sind Kommunen die besseren Unternehmer?

Städte und Gemeinden sind immer häufiger unternehmerisch tätig. Die Folgen sind fatal – für private Projekte, aber auch für die Kommunen selbst.

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huGO-BildID: 34373596 ARCHIV - ILLUSTRATION - Euro-Münzen sind am 13.01.2010 in Köln (Nordrhein-Westfalen) gestapelt. Das Land Nordrhein-Westfalen kann bei den Steuereinnahmen erneut einen Zuwachs verzeichnen. Im November nahm der Fiskus gut drei Milliarden Euro ein. Das sind 143 Millionen mehr als im November vergangenen Jahres. Der Anstieg beträgt fünf Prozent, wie aus dem Monatsbericht des Finanzministeriums im Internet hervorgeht. Foto: Oliver Berg/dpa +++(c) dpa - Bildfunk+++ Quelle: dpa

In den Jahren zwischen 2000 und 2011 haben die Kommunen ihre wirtschaftliche Tätigkeit erheblich ausgedehnt. Im am Mittwoch veröffentlichten 20. Hauptgutachten der Monopolkommission kann man lesen, dass die Anzahl der kommunaler Unternehmen von 10.900 im Jahre 2000 auf knapp 13.500 in 2011 gestiegen ist. Allein in der Energieversorgung sind über 1400 kommunale Unternehmen tätig. Die Umsatzerlöse der kommunalen Unternehmen haben sich in dieser Zeit mehr als verdoppelt; rund 10 Prozent des BIP wird von kommunalen Unternehmen erwirtschaftet.

So weit, so gut, beziehungsweise so schlecht. Denn es ist keineswegs eine gesunde Entwicklung in einer Marktwirtschaft, dass die Kommunen sich immer stärker unternehmerisch betätigen. Es passt zwar zum Zeitgeist, der ja den Staat als immer wichtiger erachtet. Das Vertrauen in den Markt als Koordinierungsmechanismus und zentralen Ort des Austausches sinkt, und die Hoffnungen in den Staat steigen; gerade so, als ob Menschen besser werden, wenn sie für den Staat arbeiten. Es zeigt sich aber gleichzeitig, dass diese staatlichen Unternehmen private Initiativen verdrängen und regelmäßig Verluste einfahren.

Natürlich gilt dies nicht für sämtliche Unternehmen, die von den Kommunen betrieben werden. Einige können durchaus mit Gewinnen glänzen. Dies sind aber zumeist diejenigen, die auf hoch regulierten Märkten tätig werden, zum Beispiel in der Energieversorgung oder die Sparkassen. Solche und andere Unternehmen werden zumeist als „hoheitlich“ definiert und sind dann von der Körperschaft- und Umsatzsteuer befreit. Dies gilt etwa auch für Abwasserbetriebe. So lassen sich dann leichter Gewinne machen. Das aufsummierte Betriebsergebnis aller kommunaler Unternehmen betrug 2011 etwa 8,6 Milliarden Euro. Dem gegenüber stehen allerdings kumulierte Verlustübernahmen und Zuschüsse von 5,9 Milliarden Euro.

Dabei gibt es gute Argumente für staatliche Aktivität. An erster Stelle steht das sogenannte Marktversagen. Darunter versteht man, dass aufgrund technischer Eigenschaften der gehandelten Produkte oder Dienstleistungen ein freier Markt nicht zu einem Austausch führen kann. Vielfach wird der Begriff auch dann verwendet, wenn das Ergebnis des Wettbewerbs zu politisch unerwünschten Ergebnissen, zum Beispiel hohe Mieten führt. Dann liegt jedoch gerade kein Marktversagen vor; der Markt signalisiert über den Preis gerade eine Knappheit und sorgt dafür, dass in Wohnungen investiert wird. Der Markt funktioniert eben.

Hier schmeißt der Staat das Geld zum Fenster raus
Das Schwarzbuch 2017/18, herausgegeben vom Bund der Steuerzahler Deutschland. Quelle: dpa
Münchner Maximilianeum Quelle: dpa
Schutzwürdige Bäume in Hameln Quelle: dpa
Wohncontainer für Flüchtlinge Quelle: dpa
Bundestag Quelle: dpa
Frankfurt am Main Quelle: dpa
Ehrenbürg-Gymnasium in Forchheim Quelle: dpa

Es gibt genau drei harte Kriterien für Marktversagen.

- Dies ist zum einen der externe Effekt, also das Auftreten eines Nutzens oder Schadens (tritt häufiger auf) für einen Menschen dadurch, dass ein anderer aktiv ist, ohne dass es zu einer Kompensation des Nutzens oder Schadens kommt. Das praktisch relevante Beispiel für eine negative Externalität ist die Umweltverschmutzung. Positive externe Effekte gehen zum Beispiel von Impfungen aus. Hier ist staatliches Angebot durchaus berechtigt, ob es kommunal sein muss? Der Extremfall der positiven Externalität ist dann das öffentliche Gut, etwa die Landesverteidigung.

- Ein zweiter Fall wird durch unterschiedlich verteilte Informationen auf beiden Seiten des Marktes begründet. Asymmetrische Informationen sind relevant auf dem Arbeitsmarkt, dem Versicherungsmarkt und im Verbraucherschutz. Dies sind wiederum keine Fälle für die Kommunen.

- Schließlich bleibt das natürliche Monopol. Grob formuliert kommt es durch steigende Skalenerträge zu einem Monopol. Alle netzgebundenen Dienstleistungen sind davon betroffen. Hier muss der Staat eingreifen, entweder durch Regulierung oder durch eigenes Angebot. Eine kommunale unternehmerische Betätigung kann man hier noch am ehesten rechtfertigen.

Private Anbieter sind meist effizienter

Daneben gibt es das Argument der Daseinsvorsorge. Wichtige Bereiche der Versorgung könne man nicht dem Markt überlassen, so die Behauptung. Diese Bereiche werden regelmäßig durch die Stadtwerke oder die städtischen Verkehrsbetriebe abgedeckt. Ganz einleuchtend ist das auch nicht, zumal dann nicht, wenn die Stadtwerke ihre als Monopol organisierte Daseinsvorsorge dazu missbrauchen, besonders hohe Gewinne, die es auf einem Wettbewerbsmarkt gar nicht gäbe, einzufahren. Rein theoretisch kann man das Argument aber nachvollziehen.

Die 15 größten Steuergeld-Verschwendungen
1,3 Millionen Euro für mitdenkende FußbödenDas Bundesforschungsministerium (BMBF) kümmert sich um mitdenkende Fußböden in Wohnungen, Hotels, Seniorenheimen und Kreuzfahrtschiffen. „Sensfloor“ heißt das Subventionsprojekt. Entwickelt werden soll ein sensorischer Bodenbelag, „der Senioren unauffällig zu mehr Sicherheit und Komfort“ verhelfen soll. Dazu gehört „beispielsweise das automatische Anschalten des Lichts, sobald nachts jemand im Zimmer den Boden betritt“. 1,3 Millionen Euro fließen in den „Sensfloor“. Neben zwei Universitäten erhält die Future-Shape GmbH mit knapp 900.000 Euro den Löwenanteil. Aber auch die Meyer Werft GmbH, die unter anderem die AIDA-Kreuzfahrtschiffe baut, wird bezuschusst (rund 23.000 Euro). „Mit dem demografischen Wandel eröffnen sich für die Wirtschaft viele neue Marktchancen. Senioren sind eine wachsende und zum erheblichen Teil auch durchaus zahlungskräftige Zielgruppe, die genau weiß, was sie will“, heißt es in der Projektbeschreibung. Der Bund der Steuerzahler versteht deswegen nicht, warum hier Subventionen nötig sind. Quelle: dpa
1,4 Millionen Euro für maßgeschneiderte BusinesssoftwareBeim Projekt „ValueGrids“ geht es darum, Businesssoftware maßzuschneidern. Das soll den Megatrend „software as service“ (SaaS) unterstützen, bei dem Unternehmen für die individuelle Nutzung spezifischer Softwaredienstleistungen bezahlen, statt Lizenzgebühren für Standardsoftware zu entrichten. Anbieter und Kunden von SaaS sollen also leichter zueinander finden. Das Ganze wird mit 1,4 Millionen Euro vom Bundesforschungsministerium bezuschusst. Subventionsempfänger sind zwei staatliche Forschungsinstitutionen und drei Softwareunternehmen, darunter IBM (rund 78.000 Euro) und SAP mit dem größten Subventionshappen (rund 654.000 Euro). Der Bund der Steuerzahler hält es für problematisch, dass Konzerne mit Milliardengewinnen wie IBM und SAP in dieser Höhe Steuergelder erhalten. Quelle: dpa
1,4 Millionen Euro für die Produktion von SynthesegasDas noch bis Jahresende laufende Projekt „Dry-Ref“ soll erforschen, wie aus Kohlendioxid Synthesegas, also letztlich Chemierohstoffe und gegebenenfalls Kraftstoffe – hergestellt werden können. Die Grundidee ist nicht neu, verschiedene Verfahren mit unterschiedlicher Ausreifung sind bekannt. Das Projekt kostet knapp 1,4 Millionen Euro und wird vom Bundeswirtschaftsministerium bezahlt. Der Großteil fließt an die BASF (312.000 Euro) und an die BASF-Tochter hte AG (485.000 Euro) sowie an die Linde AG (45.000 Euro). Der Rest – rund 533.000 Euro – geht an drei universitäre Einrichtungen. Der Bund solle lieber die Steuerzahler schonen, anstatt DAX-Unternehmen zu unterstützen, findet der Bund der Steuerzahler. Quelle: Reuters
1,4 Millionen Euro für einen Bundestags-FilmDie Bundestagsverwaltung initiierte den Image-Film „Dem deutschen Volke – Eine parlamentarische Spurensuche. Vom Reichstag zum Bundestag“, der im Frühherbst vergangenen Jahres rund zwei Wochen lang allabendlich, umrahmt von aufwendigen Licht-, Bild- und Toneffekten, auf das große Rundfenster des Marie-Elisabeth-Lüders-Hauses projiziert wurde. Kostenpunkt 376.544 Euro, also mehr als 22.000 Euro pro Tag. Das Projekt soll in diesem Jahr ausgebaut werden und im Sommer drei Monate lang vorbeigehende Touristen und Berliner beglücken. 1,4 Millionen Euro sollen die Steuerzahler hierfür berappen. Der Bund der Steuerzahler hält es für „unverhältnismäßig und überzogen, wenn für einen Selbstdarstellungsfilm 1,4 Millionen Euro quasi gegen die Wand gesetzt werden sollen. Bei Kosten von mehr als 15.000 Euro pro Tag müssen sich die Steuerzahler wie in einem schlechten Film vorkommen.“ Quelle: dpa
1,6 Millionen Euro für die BierproduktionDeutschlandweit und ressortübergreifend fördert die Bundesregierung auch die Bierproduktion mit Steuergeldern. Die Warsteiner-Brauerei in Nordrhein-Westfalen bekommt derzeit 83.000 Euro vom Bundesforschungsministerium, damit per Funksensoren große Brauereiprozessanlagen besser überwacht werden können. Die Bayerische Erdinger Weißbräu GmbH erhält vom Bundeswirtschaftsministerium über 1,4 Millionen Euro für den Einsatz einer Brennstoffzelle zur Energieversorgung einer Braustätte mit direkter Nutzung von eigenem Biogas. Die Brauerei Landsberg GmbH in Sachsen-Anhalt darf sich über knapp 95.000 Euro freuen, damit Bierreifungsprozesse optimiert werden. Der Steuerzahlerbund sieht das Geld anderswo besser aufgehoben. Quelle: obs/Accor Hotellerie Deutschland GmbH
1,6 Millionen Euro für ein Messgerät für dichte FensterMit mindestens 1,6 Millionen Euro fördert das Bundeswirtschaftsministerium die Entwicklung eines neuen mobilen Messgeräts, welches den Wärmeverlust von bereits verbauten Fenstern messen soll. Die Entwicklung übernimmt ein Konsortium unter Beteiligung von acht namhaften Unternehmen der Branche wie Roto, das zudem auch ein Bewertungstool für Sanierungsmaßnahmen im Fensterbereich anfertigen und den Alterungsprozess von Fenstern bewerten soll. Das Thema energieeffiziente Gebäudesanierung steht bei der Bundesregierung hoch im Kurs. Bei der Wärmedämmung von Gebäuden bilden insbesondere Fenster eine Quelle des Wärme- und damit Energieverlustes. Allerdings sei es nicht Aufgabe der Steuerzahler, ein solches Messgerät öffentlich zu fördern, sagt der Steuerzahlerbund. Quelle: Pressefoto
2,2 Millionen Euro für leichtere AutosIm April 2011 startete das Bundesforschungsministerium ein Förderprojekt für mindestens drei Jahre, Fördervolumen rund 2,2 Mio. Euro. Ziel sind leichtere Autos. Beteiligt sind Evonik Industries AG, Johnson Controls GmbH, Jacob Plastics GmbH, Toho Tenax Europe GmbH sowie die Rheinisch-Westfälische Technische Hochschule Aachen. Der Steuerzahlerbund findet es die Subventionierung einzelner Autoteile „grotesk“. Die Autoindustrie und ihre Zulieferer würden es auch alleine schaffen, neue Werkstoffe und Konstruktionstechniken zu entwickeln, um Autos leichter und dadurch verbrauchsärmer zu machen. Quelle: dpa

Dies alles reicht den Kommunen nicht. Das Steuerzahlerinstitut hat in einer kleinen, sehr lesbaren Broschüre Fälle von kommunaler Wirtschaftstätigkeit aufgelistet, die nicht mit Marktversagen begründet werden können. Herausragend in diesem Band ist der Fall der Regensburger Tourismus GmbH, die Reisen nach und in Regensburg vermittelt. 2012 wurden 7678 Stadtführungen, 106 Gruppenführungen und 101 Individualreisen bei einem Verlust 1,3 Millionen Euro verkauft. Etwa eine halbe Million Euro Verlust im Jahr lässt sich Stuttgart das städtische Weingut kosten. Weitere bekannte Fälle reichen von der Imbissbude über das Kino und die Altpapierentsorgung zu Fischzucht. In all diesen Fällen wird privates Angebot verdrängt, gerade ohne dass Marktversagen vorliegt.

Es stellt natürlich die Frage nach dem Warum.

- Die erste Antwort kann mit Hilfe der Bürokratietheorie gegeben werden. Stadtverwaltungen wollen wachsen und mehr Verantwortungsbereiche an sich ziehen. Dies kann man mit der Gründung städtischer Unternehmen, die dann kontrolliert werden müssen, gleichzeitig geschickt vorantreiben und kaschieren, denn die Rechtsform der entsprechenden Unternehmen ist eine private.

- Zweitens glauben die Stadtväter oft, sie könnten stattliche Gewinne erzielen. Das lässt sich auch politisch gut verkaufen, tritt aber selten nicht ein.

- Außerdem kann man drittens mit tatsächlich erzielten Gewinnen eine hohe Gestaltungsfreiheit mit Hilfe eines – nicht vom Stadtrat kontrollierten – Nebenbudgets bekommen. Gerade im Wahlkampf lässt sich dieses Geld schön für Wohltaten ausgeben: hier eine neue Sprunggrube für den Leichtathletikverein, dort ein Zuschuss für die Musikschule und so weiter.

- Schließlich gibt es ja noch eine Reihe von Parteifreunden, die man loswerden möchte. Sie können dann Geschäftsführer der städtischen Unternehmen werden. Deren sehr gute Gehälter können im Übrigen zur Erklärung der Verluste beitragen.

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Es gibt sicherlich noch mehr Erklärungen. Gemeinsam ist allen, dass sie ökonomisch unsinnig und gesellschaftlich schädlich und damit insgesamt nicht zielführend sind. Die Kommunen sollten ihre zum Teil stümperhaften, zum Teil ausbeuterischen unternehmerischen Versuche unterlassen. Private Anbieter sind meist effizienter und innovativer.

Dort wo die Gemeinden regulierende tätig sein wollen, zum Beispiel im Wohnungsmarkt, müssen sie nicht gleich als Unternehmer auftreten. Vorgaben an private Marktteilnehmer tun es oft auch. Der Schiedsrichter eines Fußballspiels soll ja auch nicht mitspielen.

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