In den Jahren zwischen 2000 und 2011 haben die Kommunen ihre wirtschaftliche Tätigkeit erheblich ausgedehnt. Im am Mittwoch veröffentlichten 20. Hauptgutachten der Monopolkommission kann man lesen, dass die Anzahl der kommunaler Unternehmen von 10.900 im Jahre 2000 auf knapp 13.500 in 2011 gestiegen ist. Allein in der Energieversorgung sind über 1400 kommunale Unternehmen tätig. Die Umsatzerlöse der kommunalen Unternehmen haben sich in dieser Zeit mehr als verdoppelt; rund 10 Prozent des BIP wird von kommunalen Unternehmen erwirtschaftet.
So weit, so gut, beziehungsweise so schlecht. Denn es ist keineswegs eine gesunde Entwicklung in einer Marktwirtschaft, dass die Kommunen sich immer stärker unternehmerisch betätigen. Es passt zwar zum Zeitgeist, der ja den Staat als immer wichtiger erachtet. Das Vertrauen in den Markt als Koordinierungsmechanismus und zentralen Ort des Austausches sinkt, und die Hoffnungen in den Staat steigen; gerade so, als ob Menschen besser werden, wenn sie für den Staat arbeiten. Es zeigt sich aber gleichzeitig, dass diese staatlichen Unternehmen private Initiativen verdrängen und regelmäßig Verluste einfahren.
Natürlich gilt dies nicht für sämtliche Unternehmen, die von den Kommunen betrieben werden. Einige können durchaus mit Gewinnen glänzen. Dies sind aber zumeist diejenigen, die auf hoch regulierten Märkten tätig werden, zum Beispiel in der Energieversorgung oder die Sparkassen. Solche und andere Unternehmen werden zumeist als „hoheitlich“ definiert und sind dann von der Körperschaft- und Umsatzsteuer befreit. Dies gilt etwa auch für Abwasserbetriebe. So lassen sich dann leichter Gewinne machen. Das aufsummierte Betriebsergebnis aller kommunaler Unternehmen betrug 2011 etwa 8,6 Milliarden Euro. Dem gegenüber stehen allerdings kumulierte Verlustübernahmen und Zuschüsse von 5,9 Milliarden Euro.
Dabei gibt es gute Argumente für staatliche Aktivität. An erster Stelle steht das sogenannte Marktversagen. Darunter versteht man, dass aufgrund technischer Eigenschaften der gehandelten Produkte oder Dienstleistungen ein freier Markt nicht zu einem Austausch führen kann. Vielfach wird der Begriff auch dann verwendet, wenn das Ergebnis des Wettbewerbs zu politisch unerwünschten Ergebnissen, zum Beispiel hohe Mieten führt. Dann liegt jedoch gerade kein Marktversagen vor; der Markt signalisiert über den Preis gerade eine Knappheit und sorgt dafür, dass in Wohnungen investiert wird. Der Markt funktioniert eben.
Es gibt genau drei harte Kriterien für Marktversagen.
- Dies ist zum einen der externe Effekt, also das Auftreten eines Nutzens oder Schadens (tritt häufiger auf) für einen Menschen dadurch, dass ein anderer aktiv ist, ohne dass es zu einer Kompensation des Nutzens oder Schadens kommt. Das praktisch relevante Beispiel für eine negative Externalität ist die Umweltverschmutzung. Positive externe Effekte gehen zum Beispiel von Impfungen aus. Hier ist staatliches Angebot durchaus berechtigt, ob es kommunal sein muss? Der Extremfall der positiven Externalität ist dann das öffentliche Gut, etwa die Landesverteidigung.
- Ein zweiter Fall wird durch unterschiedlich verteilte Informationen auf beiden Seiten des Marktes begründet. Asymmetrische Informationen sind relevant auf dem Arbeitsmarkt, dem Versicherungsmarkt und im Verbraucherschutz. Dies sind wiederum keine Fälle für die Kommunen.
- Schließlich bleibt das natürliche Monopol. Grob formuliert kommt es durch steigende Skalenerträge zu einem Monopol. Alle netzgebundenen Dienstleistungen sind davon betroffen. Hier muss der Staat eingreifen, entweder durch Regulierung oder durch eigenes Angebot. Eine kommunale unternehmerische Betätigung kann man hier noch am ehesten rechtfertigen.
