Frau Generalanwältin Kokott, ob die Luftverschmutzung in den deutschen Innenstädten oder die Nitratbelastung des Grundwassers – viele Bürger haben den Eindruck, dass in Deutschland oft geltendes europäisches Recht missachtet wird.
Juliane Kokott: „Oft“ ist ein relativer Begriff. Einerseits ist jede Verletzung des Unionsrechts ein Problem, andererseits zeigen die Statistiken der Kommission und des Gerichtshofs nicht, dass gerade Deutschland das Unionsrecht häufiger verletzen würde als andere Mitgliedstaaten. Die beiden genannten Problembereiche, Nitrat in der Landwirtschaft und Luftqualität, sind von sehr ambitionierten Unionsregelungen gekennzeichnet, die tiefgreifende Anpassungen erforderlich machen. Die betroffenen Interessen sind sehr stark und ihre Verteidiger leisten natürlich Widerstand. Daher ist es nicht überraschend, dass Deutschland, aber auch viele andere Mitgliedstaaten, Schwierigkeiten bei der Umsetzung haben. Erschreckend ist allerdings gerade im Bereich Nitrat, dass Verstöße bestehen, obwohl die Richtlinie bereits 1991 erlassen wurde.
Wie kann das sein? Hat Deutschland einfach schlechte Gesetze?
Ein gutes Gesetz muss formalen und inhaltlichen Ansprüchen genügen. Formal sollte es insbesondere klar, also nicht unnötig kompliziert, widersprüchlich oder unvollständig, gefasst sein. Inhaltlich muss ein Gesetz angemessene Regelungen für seinen jeweiligen Gegenstand schaffen. Neben den zu lösenden Problemen ist dabei auch höherrangiges Recht zu beachten, insbesondere die Grundrechte. Bei der Umsetzung des Unionsrechts ist der innerstaatliche Gesetzgeber zudem in einer besonderen Situation, weil seine Gestaltungsfreiheit durch die Vorgaben des Unionsrechts begrenzt wird. So muss der deutsche Gesetzgeber die notwendigen Regelungen erlassen, damit die unionsrechtlichen Grenzwerte für die Luftqualität eingehalten werden und nicht zu viel Nitrat ins Wasser gelangt. Er kann also nicht selbst entscheiden, dass weniger ambitionierte Ziele ausreichen.
Und macht er es doch – wie etwa bei den Grenzwerten für die Stickoxidbelastung in den Städten – wird am Ende der Europäische Gerichtshof entscheiden müssen. Kommen Sie sich zunehmend vor wie eine Aufpasserin?
Die Kontrolle der Mitgliedstaaten ist von Anfang an Teil der Aufgaben des Gerichtshofs. Er soll insbesondere darauf achten, dass das Recht der EU in den Mitgliedsstaaten auch gleich ausgelegt und angewandt wird. Ein Instrument dafür ist das Vertragsverletzungsverfahren, in dem der Gerichtshof Verstöße der Mitgliedstaaten gegen das Unionsrecht feststellt. Das wichtigere Verfahren aber ist die Vorabentscheidung. Hier wenden sich innerstaatliche Gerichte mit Fragen aus bei ihnen anhängigen Verfahren an den Gerichtshof. Diese Fragen können auch Zweifel daran betreffen, dass ein nationales Gesetz europäischen Vorgaben genügt. Reparieren kann der Gerichtshof mangelhafte Gesetze der Mitgliedstaaten aber nicht. Das müssen diese schon selber tun, etwa indem sie die problematischen Gesetze ändern. In beiden Verfahrensarten zeigt der Gerichtshof allerdings auf, wo Konflikte bestehen.
Erlassen Mitgliedsstaaten mitunter bewusst mangelhafte Gesetze, etwa weil es schnell gehen soll, in dem Wissen, dass diese später von Ihnen gerügt werden?
Ich habe keine Kenntnis über die Motive, die zu bestimmten innerstaatlichen Regelungen führen, aber es wäre nicht überraschend, wenn der innerstaatliche Gesetzgeber manchmal den Druck des Gerichtshofs braucht. Die Entwicklung der Regelung des Vertragsverletzungsverfahrens ist dafür ein Indiz. Zunächst konnte der Gerichtshof nur feststellen, dass ein Mitgliedstaat das Unionsrecht verletzt hat. Wenn diese Feststellung keine Konsequenzen hatte, konnte der Gerichtshof in einem zweiten Verfahren feststellen, dass auch sein erstes Urteil nicht beachtet wurde. Mit dem Vertrag von Maastricht wurde 1993 dann die Möglichkeit eingeführt, in diesem zweiten Urteil gegen den Mitgliedstaat ein Zwangsgeld oder einen Pauschalbetrag zu verhängen. Das Zwangsgeld ist dann so lange zu zahlen, bis das erste Urteil umgesetzt wurde. Gegen Deutschland hat es das aber noch nie gegeben. Und schließlich wurde mit dem Vertrag von Lissabon 2009 die Möglichkeit eingeführt, schon mit dem ersten Urteil ein Zwangsgeld und/oder einen Pauschalbetrag zu verhängen, wenn der Mitgliedstaat wegen der Nichtumsetzung einer Richtlinie verurteilt wird. Bislang wurde diese Regelung aber noch nie angewandt, weil die Mitgliedstaaten sich seitdem immer schnell genug um die Umsetzung bemüht haben.
Dann ist der Rechtsstaat hierzulande aus Ihrer Sicht nicht in Gefahr?
Es ist gefährlich, Maßnahmen, mit denen man nicht einverstanden ist, pauschal für rechtswidrig zu erklären. Tatsächlich ist die Rechtslage gerade in strittigen Fragen selten so klar. Vielmehr bestehen häufig Entscheidungsspielräume, die diese oder jene Politik zulassen. Probleme und Risiken bei der Durchsetzungsfähigkeit des Rechtsstaats in Europa sehe ich eher, wenn die Akzeptanz gerichtlicher Entscheidungen in Frage gestellt wird. Auch hier bietet die Luftqualität ein Beispiel: Der Umstand, dass in Bayern Gerichtsentscheidungen nicht umgesetzt werden und sogar Zwangsgelder keine Wirkung zeigen, ist schon sehr bedenklich. Aber ich hoffe, dass die zuständigen Stellen noch zur Vernunft kommen, bevor dieser Streit weiter eskaliert. Denn ich gehe davon aus, dass in Deutschland in letzter Konsequenz der Rechtsstaat weiterhin respektiert wird. Sehr viel bedenklicher ist, wenn ganze Mitgliedstaaten rechtsstaatliche Prinzipien in Frage stellen. In diesem Fall stößt die Europäische Union an ihre Grenzen. Sie kann zwar versuchen, mit rechtsstaatlichen, politischen und wirtschaftlichen Mitteln Druck auszuüben. Praktischen Erfolg kann sie jedoch letztlich nur haben, wenn es ihr gelingt, die betreffenden Mitgliedstaaten von der Rechtsstaatlichkeit zu überzeugen. Das dürfte in der Regel einen Dialog voraussetzen - und vermutlich auch die Anerkennung berechtigter Sorgen und Probleme.
