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Jobsicherung im Abschwung Neue Studie empfiehlt automatisierte Kurzarbeit

Kurzarbeit kann zwar helfen, dass Unternehmen in wirtschaftlich schwierigen Zeiten Jobs streichen, wenn sich der Abschwung verschärft, braucht es neue Regeln. Quelle: imago images

Die Konjunktur kühlt ab, immer mehr Branchen schalten auf Krise. Nun warnen Wissenschaftler: Kurzarbeit kann zwar helfen, den Abschwung abzufedern. Aber wenn er sich verschärft, braucht es neue Regeln.

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Brexit, Handelskriege und nun auch noch der Konflikt in der Golfregion: Die Entwicklung der Weltwirtschaft ist derzeit schwer zu kalkulieren. Das macht auch dem Exportweltmeister Deutschland zu schaffen. Das Bruttoinlandsprodukt ist im zweiten Quartal um 0,1 Prozent geschrumpft, für das laufende Sommerquartal zeichnet sich ein erneutes Minus ab. Deutschland würde damit erstmals seit dem Jahreswechsel 2012/2013 in eine Rezession rutschen. Die Frage lautet also nicht, ob der Abschwung kommt oder nicht. Es geht nur noch darum, wie schlimm er wird.

Bundesarbeitsminister Hubertus Heil (SPD) will vorbereitet sein. Ende Oktober, so kündigte Heil es am vergangenen Freitag an, werde er ein Gesetz vorlegen, dass Arbeitnehmer in einer konjunkturellen Krise besser schützt. Auf das Gute-Kita-Gesetz und das Starke-Familien-Gesetz soll nun Heils Arbeit-von-morgen-Gesetz folgen. Heil will unter anderem dafür sorgen, dass die Mechanismen der Kurzarbeit möglichst schnell greifen, wenn es auf dem Arbeitsmarkt konjunkturbedingt bergab geht.

Doch kann das Instrument die Bundesrepublik ohne große Jobverluste durch die nächste Rezession bringen? Die Ökonomen Almut Balleer (RWTH Aachen), Britta Gehrke, Brigitte Hochmuth und Christian Merkl (alle Universität Erlangen-Nürnberg) kommen in einer noch unveröffentlichten Studie, die der WirtschaftsWoche vorliegt, zu einem ambivalenten Ergebnis: Kurzarbeit kann zwar dabei helfen, den Arbeitsmarkt zu stabilisieren. Doch damit das Instrument in einer starken Rezession seine bestmögliche Wirkung entfaltet, bräuchte es Regeln, die über die von Heil geforderte Reform hinausgehen.

Kurzarbeit soll verhindern, dass Unternehmen in wirtschaftlich schwierigen Zeiten Jobs streichen. Die Idee: Die Mitarbeiter arbeiten entsprechend der schlechteren Auftragslage weniger, der Staat gleicht einen Teil des ausgefallenen Nettogehalts aus. Das verschafft den Firmen finanziellen Spielraum bis sie, so zumindest die Hoffnung, wieder genügend Aufträge haben, um die Arbeitnehmer wieder voll einzusetzen. In Deutschland zahlt die Bundesagentur für Arbeit (BA) Kurzarbeitern 60 Prozent des ausgefallenen Lohns, Arbeitnehmern mit Kindern 67 Prozent.

Die Wissenschaftler unterscheiden in ihrer Studie zwischen der regelgebundenen und der diskretionären Komponente von Kurzarbeit: Die regelgebundene Komponente bezeichnet die Voraussetzungen, die gesetzlich verankert sind. Also jene Regeln, die automatisch greifen. Zusätzlich setzt der Staat Kurzarbeit aber auch diskretionär ein, zum Beispiel indem er die existierenden Regeln lockert oder die Bezugsdauer verlängert. Diese Komponente soll dann wirken, wenn der Arbeitsmarkt es besonders nötig hat. So hatte die BA die Bezugsdauer von Kurzarbeitergeld in der Finanzkrise auf bis zu zwei Jahre ausgeweitet, obwohl sie normalerweise auf zwölf Monate begrenzt ist. Zudem hat die Behörde einen größeren Anteil der Sozialabgaben vom Arbeitgeber übernommen. Diese diskretionären Maßnahmen gelten heute als einer der Gründe, warum Deutschland die Krise vergleichsweise schnell überwunden hat.

Die Ökonomen haben Arbeitsmarkt- und Betriebsdaten ausgewertet, um in Modellanalysen den Einfluss der regelgebundenen Komponente von den Folgen der diskretionären Maßnahmen zu trennen. Sie stellten fest, dass die regelgebundene Komponente in der Finanzkrise bis zu 450.000 Jobs gesichert hat, die diskretionäre weitere 400.000 Jobs. Die Wissenschaftler schließen aus ihren Analysen, dass der Erfolg diskretionärer Maßnahmen stark von der Konjunktur abhängig ist: „Je tiefer die Rezession, desto mehr Arbeitsplätze können durch diskretionäre Maßnahmen erhalten werden“, heißt es in der Studie.

Daraus leiten sie zwei Schlussfolgerungen ab: Erstens sind sie sich sicher, dass die regelgebundene Komponente der Kurzarbeit den Arbeitsmarkt in der kommenden Krise automatisch stabilisieren wird. Zweitens halten sie diskretionäre Maßnahmen für empfehlenswert, wenn sich der Abschwung ähnlich dramatisch entwickeln sollte wie nach der Finanzkrise.

Die Wissenschaftler plädieren deshalb dafür, die Konjunkturabhängigkeit, die bisher diskretionär umgesetzt wurde, mit in das Regelwerk aufzunehmen. „Denkbar wäre ein System, bei dem ab einem gewissen Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Leistung automatisch die maximale Bezugsdauer verlängert oder ein größerer Anteil der Sozialversicherungsbeiträge übernommen wird“, heißt es in der Studie. Sobald sich die Konjunktur stabilisiert, würden diese Maßnahmen automatisch wieder reduziert werden.

So könnte die Bundesregierung vermeiden, dass diskretionäre Maßnahmen zum falschen Zeitpunkt ergriffen werden und Mitnahmeeffekte entstehen. Etwa, wenn es aus unternehmerischer Sicht ohnehin sinnvoll sein könnte, Arbeitskräfte zu „horten“ und auch die finanziellen Möglichkeiten dafür bestehen. „Überraschende Änderungen in der Kurzarbeitspolitik haben dann wenig Einfluss auf die Arbeitslosigkeit, wohl aber auf die Gewinne der Unternehmen“, schreiben die Ökonomen.

Bundesarbeitsminister Heil schwebt ein anderes Modell vor. Er will Arbeitnehmern, die konjunkturell bedingt in Kurzarbeit sind, zwar künftig die Sozialversicherungsbeiträge vom Staat zahlen lassen. Die maximale Bezugsdauer soll jedoch regelgebunden ausgeweitet werden, wenn es eine Betriebsvereinbarung mit einem Qualifizierungsplan gibt. Und für weitere diskretionäre Maßnahmen will er der Bundesregierung eine Verordnungsermächtigung erteilen, damit sie schneller reagieren kann.

Ob der Zugang zur Kurzarbeit wirklich erleichtert wird, muss sich erst noch zeigen. Der Minister klang eher pessimistisch, als am vergangenen Freitag über das Arbeit-von-morgen-Gesetz sprach. Er könne nicht versprechen, räumte Heil schon in der Ankündigung ein, alle Vorschläge umsetzen zu können.

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