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5G-Auktion Der irrwitzige Streit um einen Frequenzblock

Bei der deutschen 5G-Auktion drohen die Preise für die Netzbetreiber unnötig zu explodieren. Quelle: imago images

Drillisch, Telefónica, Telekom und Vodafone sollten in der Osterpause ihre teuren Bietergefechte überdenken und die 5G-Auktion in der kommenden Woche so schnell wie möglich beenden. Ein Gastbeitrag von Martin Bichler.

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Seit 19. März ist die 5G-Frequenzauktion nun bereits im Gange und die Bundesnetzagentur legt jetzt eine wohl verdiente Osterpause ein. Die bisherigen Gebote liegen mit 5,357 Milliarden Euro bereits deutlich höher als Analysten vor der Auktion vermutet hatten: Sie gingen von drei bis fünf Milliarden Euro aus. Die hohen Gebote sind überraschend, weil die Bieter im Vorfeld über hohe Versorgungsauflagen und – damit verbunden – höhere Kosten beim Aufbau von 5G-Netzen geklagt hatten. Besonders irrwitzig ist: Über lange Strecken herrschte nur noch eine Übernachfrage bei einem Frequenzblock, auf die Aufteilung der übrigen 40 Frequenzblöcke hatte man sich weitgehend geeinigt.

Dieser Streit führte bisher zu Mehrkosten von circa drei Milliarden Euro für die Branche. Das ist ein sehr hoher Aufpreis für einen Frequenzbereich, ohne dass sich an der Zuweisung der angebotenen Frequenzen viel änderte. Gibt es Erklärungen für diese dramatische Preiseskalation?

Nur in Italien waren die Frequenzen deutlich teurer

In den vergangenen Monaten wurden bereits in zahlreichen europäischen Ländern Frequenzlizenzen für 5G vergeben. Ein Vergleich der erzielten Preise hilft, um den bisherigen Erlös in Deutschland besser einschätzen zu können. Die Frequenzen zwischen 3,4 und 3,8 Gigahertz (GHz) sind besonders interessant für die steigenden Kapazitätsanforderungen und stehen meist schon zeitnah für den Netzausbau zur Verfügung. Die Preise im 3-GHz-Frequenzband lassen sich über den durchschnittlichen Preis pro Megahertz und Einwohner vergleichen. Würde die Auktion in Deutschland bei derzeit 5,357 Milliarden Euro zu Ende gehen, käme man im 3-GHz-Band auf einen Preis von circa 0,12 Euro pro Megahertz und Einwohner. In Irland erzielte der Regulator für Frequenzen im 3-GHz-Band einen Preis von 0,05 Euro (Mai 2017), in England 0,14 Euro (April 2018), in Spanien 0,10 Euro (Juli 2018), in Finnland 0,05 Euro (Oktober 2018), in der Schweiz 0,047 Euro (Februar 2019) und in Österreich 0,06 Euro (März 2019). Einziger Ausreißer nach oben war Italien im Oktober letzten Jahres mit Preisen von 0,38 Euro. Die 5G-Frequenzen in Deutschland sind also schon jetzt deutlich teurer als in vielen Nachbarländern.

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Für einen sinnvollen Vergleich dieser Werte muss man auch die Wettbewerbssituation in den Ländern, Versorgungsauflagen, eventuelle Bietbeschränkungen und das Auktionsformat berücksichtigen. Das Frequenzspektrum wird in Form von Frequenzblöcken versteigert. Der hohe Preis in Italien liegt unter anderem daran, dass sich fünf Wettbewerber nur vier Frequenzblöcke aufteilen mussten. Die zur Verfügung stehenden 200 Megahertz (MHz) im 3-GHz-Band wurden in zwei Blöcke zu je 80 MHz und zwei Blöcken zu je 20 MHz angeboten. Im Vergleich dazu gingen in Österreich und in der Schweiz nur die drei etablierten nationalen Mobilfunknetzbetreiber an den Start. In Deutschland ist mit 1&1 Drillisch ein weiterer Bieter in das Rennen eingestiegen. Das erklärt die höheren Preise in Relation zu den letzten 5G-Auktionen in den Nachbarländern aber nur bedingt. Denn in Deutschland gelten andere Spielregeln bei der Auktion.

Hohe Preise trotz großer Transparenz

Die Besonderheit der in Deutschland verwendeten Auktionsregeln ist die hohe Transparenz. So sehen Bieter zu jeder Zeit, welcher Wettbewerber welche Gebote auf welche Blöcke abgegeben hat. In anderen Ländern sehen Bieter üblicherweise nur den aktuellen Preis pro Runde. Direkte Absprachen über Telefon sind überall verboten. Die hohe Transparenz in der deutschen Auktion erlaubt es den Teilnehmern aber, über ihre Gebote Wunschzuordnungen oder auch Drohungen zu kommunizieren und sich vergleichsweise einfach über Gebote zu koordinieren. Bietet ein Teilnehmer plötzlich nur noch auf bestimmte Frequenzblöcke, kann das ein Zeichen sein, dass er die anderen den Wettbewerbern überlässt. Überbieten die dennoch alle Gebote, ergibt sich ein offener Konflikt.

Die Vermutung liegt nahe, dass diese Eigenheit der deutschen Auktionsregeln dazu führt, dass Bieter sich schnell und zu niedrigen Preisen einigen. Tatsächlich ist das in Deutschland auch bereits passiert. In der GSM-Auktion (1800 MHz-Band) im Jahr 1999 konnten sich Mannesmann und Telekom die zur Verfügung stehenden Blöcke nach nur drei Runden über erfolgreiche Signale aufteilen. Die finanziell schwächeren Wettbewerber verstanden die Situation und zogen sich aus dem Wettbewerb bei noch niedrigen Preisen zurück.

Es könnte natürlich sein, dass der bisherige Preisanstieg der diesjährigen Auktion damit zu tun hat, dass die drei etablierten Anbieter Telefónica, Telekom und Vodafone versuchen, den Neueinsteiger 1&1 Drillisch aus dem Markt zu drängen. Auf absehbare Zeit würden sich die drei Platzhirsche den Markt aufteilen. Solche ambitionierten Ziele haben zu Erlösen von 50 Milliarden Euro in der UMTS-Frequenzauktion im Jahr 2000 beigetragen. Tatsächlich hat sich frühzeitig abgezeichnet, dass die drei bestehenden Mobilfunknetzbetreiber auch dem Neueinsteiger 1&1 Drillisch Frequenzen überlassen wollen. Trotzdem tobte ein teils erbitterter Bieterwettbewerb, in dem über lange Strecken nur um einen oder zwei Frequenzblöcke gestritten wurde.

Auch der bisherige Verlauf der Auktion legt nahe, dass die Auktionsteilnehmer höhere Gebote abgeben und eine Einigung auch deutlich früher möglich gewesen wäre. In den ersten beiden Wochen der Auktion gab es einige Manöver der Teilnehmer, in denen unterschiedliche Endkonstellationen ausgelotet wurden. So überbot beispielsweise Telefónica am 1. April den Mitbieter 1&1 Drillisch auf allen Blöcken bis auf einen. Dadurch sollte eine Möglichkeit für 1&1 Drillisch geschaffen werden, aus der Auktion auszusteigen. 1&1 Drillisch kam jedoch unmittelbar zurück und betonte seinen Anspruch. Danach schien kurzfristig der Wettbewerb zum Erliegen zu kommen und auch im 3,6-GHz-Band überstieg die Nachfrage das Angebot von 29 Blöcken teilweise nur um einen Block. Der Auktionserlös lag unter 2,4 Milliarden Euro. Doch die Bieter konnten sich nicht auf eine Aufteilung der 29 Blöcke im 3,6 GHz-Band einigen und die Preise stiegen daraufhin stark, an manchen Tagen um über 600 Millionen Euro.

Die Auswirkung auf die Zuordnung von Frequenzblöcken zu Bietern ist bisher eher gering. Die Allokation in Runde 217 (Erlös 5,357 Mrd. Euro) unterschied sich beispielsweise nicht von der in Runde 93 (Erlös 1,607 Mrd. Euro), in der die Telekom neun Blöcke im 3,6 GHz-Band hielt, Vodafone acht Blöcke, Telefónica und 1&1 Drillisch jeweils sechs Blöcke. In der letzten Woche hat die Aktivität der Bieter deutlich nachgelassen, man konnte sich aber nach wie vor nicht einigen, wer auf einen Block verzichtet. Man kann darüber streiten, wann eine Einigung der Bieter möglich gewesen wäre. Rund drei Milliarden Euro des Auktionserlöses gingen aber wohl auf Kosten der Preiseskalation im April, welche die Zuordnung von Frequenzblöcken bisher nur wenig oder gar nicht verändert hat. Es ist fraglich, ob der marginale Wert eines strittigen Blocks die entstandenen Mehrausgaben für die Bieter rechtfertigt. Auch aus Sicht der Bundesnetzagentur sollte nur die Zuordnung und nicht der Erlös eine Rolle spielen, denn Gewinnmaximierung ist gesetzlich nicht ihr Auftrag.

Bietstrategie überdenken

Der Verlauf der 5G-Auktion in 2019 weckt Erinnerungen an die LTE-Auktion 2015 (über Frequenzen in 700, 900, und 1800 MHz), die nach Runde 181 mit 5,081 Milliarden Euro Erlös endete. Allerdings war die finale Allokation gleich der in Runde 34, in welcher der Auktionserlös erst bei 1,993 Milliarden Euro lag. Trotzdem wurden Milliarden Euro mehr ausgegeben, bevor die Auktion in 2015 schließlich endete. Auch damals betraf der Konflikt lange nur mehr einen Frequenzblock. Keiner der Bieter wollte seine Ansprüche aber aufgeben, und der Aufpreis um den Konflikt zu lösen, war substantiell. Ein Déjà-vu?

Man muss den Einnahmen aus der Auktion auch die jährlichen Umsatzerlöse aus dem deutschen Mobilfunkmarkt gegenüberstellen, die in den vergangenen 15 Jahren immer um oder über 25 Milliarden Euro lagen. Trotz hoher Investitionen für den 5G-Netzausbau und Versorgungsauflagen, bei einer Laufzeit der Lizenzen von 20 Jahren relativiert das die Kosten für die Auktion im Gegenzug für einen voraussichtlich auf vier Wettbewerber begrenzten Markt. Diese Langfristoptionen dürften für die Anleger der beteiligten Unternehmen allerdings kaum eine befriedigende Erklärung sein. Denn die Milliarden an Mehrkosten durch die offensichtlichen Koordinationsprobleme der Teilnehmer in der 5G-Auktion sind und bleiben beträchtlich, waren aber keineswegs zwingend. Nicht nur die Anteilseigner der 5G-Bewerber werden sich wohl wünschen, dass die Wettbewerber in der Osterpause ihre Bietstrategie überdenken und die Auktion in der kommenden Woche so schnell wie möglich beenden.

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