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Bankenregulierung Wie US-Banken ihre Fesseln lockern

Die US-Finanzmarktreform gilt als Sieg der Politik über die Wall Street. Die Wahrheit ist: Die Banken kommen dank ihrer Lobbyarbeit viel besser davon, als sie noch vor Kurzem befürchtet haben.

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Der Stand von Goldman Sachs Quelle: REUTERS

Nein, schönreden wollen die jetzt verabschiedete Finanzmarktreform nicht einmal die eloquentesten Lobbyisten in Washington. „Ein schlechtes Gesetz für die Banken, für die Kommunen und für die Wirtschaft“ sei das, jammert Ed Yingling, der Chef der American Bankers Association (ABA). Dennoch sieht sich der Cheflobbyist in seinem Job nicht als Versager. Die Finanzkrise und die dadurch ausgelöste Rezession, die bei den Wählern verhasste Rettung von US-Banken mit Steuergeldern und schließlich die Klage der Börsenaufsicht gegen Goldman Sachs wegen Betrugs – das alles habe unter den amerikanischen Bürgern ein äußerst aggressives Anti-Banken-Klima erzeugt, dem sich kaum ein Politiker entgegenzustellen gewagt hätte. Doch trotz dieser schwierigen Umstände, so sagt Yingling, sei es gelungen, Schlimmeres abzubiegen.

Recht hat er. Denn angesichts der Befürchtungen, die noch vor wenigen Wochen die Runde machten, muss der jetzt beschlossene Entwurf fast wie ein Sieg für die Banken bewertet werden.

Zu laut darüber freuen, dass man mit einem blauen Auge davon gekommen ist, mag sich in der Branche aber niemand. Das wäre auch dumm und gefährlich. Denn vieles ist trotz des Regelwerks, das nach dem Repräsentantenhaus am vergangenen Donnerstag nun auch der US-Senat mit 60 zu 38 Stimmen verabschiedet hat, noch in der Schwebe.

Ausnahmen, Extraregelungen und Übergangsfristen

US-Präsident Barack Obama wird das mehr als 2300 Seiten umfassende Gesetz zur Finanzmarktregulierung in dieser Woche unterzeichnen und damit sein zweites wichtiges innenpolitisches Reformpaket nach der Gesundheitsreform durchbringen. Er wird es als großen politischen Erfolg verkaufen, die Wall Street an die Kette gelegt zu haben.

„Doch es ist alles halb so wild“, sagt der Repräsentant einer ausländischen Bank in Washington. Im Endspurt des Gesetzgebungsverfahrens hätten es noch zahlreiche Ausnahmen, Extraregelungen, lange Übergangsfristen und Lockerungen ins Paket geschafft. Bei den Finanzinstituten und ihren Lobbyisten in Washington lautet die Taktikvorgabe für die kommenden Monate: nach außen weiter jammern und gleichzeitig im Hintergrund alles daransetzen, dass der Kontrollgriff der Regulierer nicht zu hart wird.

Denn deren Stunde schlägt jetzt. Die Regulierungsbehörden – darunter die US-Notenbank Federal Reserve, die Börsenaufsichtsbehörde SEC, der staatliche Einlagensicherungsfonds FDIC – müssen in konkrete Regulierungsvorschriften umsetzen, was ihnen das Gesetz als Rahmen vorgegeben hat.

Die mächtigste Lobbygruppierung in Washington, die Chamber of Commerce, die auch die Großbanken vertritt, hat das Aufgabenheft für die Regulierer akribisch aufgelistet: 355 neue Regeln müssten jetzt noch konkretisiert werden, 47 weitere Studien müsse man dazu noch anfertigen, und weitere 74 Berichte sollen dann Klarheit darüber bringen, wohin die Reise geht. Das bedeutet auch: 355 weitere Chancen für die Lobbyisten, den Prozess noch zu beeinflussen, während die politische Schlacht längst beendet ist.

Auswirkungen sind deutlich erträglicher als befürchtet

Klar ist zunächst, dass die neuen Spielregeln das Bankgeschäft in den USA in seinen Grundfesten verändern werden. Die wichtigsten Punkte:

Zu groß zum Scheitern – das soll es in Zukunft nicht mehr geben. Statt noch einmal Steuergelder in angeschlagene Banken zu stecken, sollen die Regulierer Mechanismen entwickeln, die die schnelle Liquidation einer Pleitebank möglich machen. Die Kosten dafür müssen die großen Banken unter sich aufteilen.Ein zehnköpfiges Gremium von Regulierern unter der Führung des Finanzministeriums soll Systemrisiken jeglicher Art frühzeitig identifizieren und gegensteuern.Der Handel der Banken mit eigenem Geld und auf eigenes Risiko wird eingeschränkt – das ist die nach dem Exnotenbankchef Paul Volcker benannte Volcker-Regel.Banken, die Kredite zu komplexen Wertpapieren verbriefen, dürfen diese nicht mehr komplett verkaufen und sich so aus dem Risiko verabschieden, sondern müssen einen Teil dieser Papiere in den eigenen Büchern halten. Doch reichen die geplanten fünf Prozent Anteil tatsächlich aus, um Leichtsinn und Waghalsigkeit zu unterbinden?Eine neue Konsumentenschutzbehörde unter dem Dach der Federal Reserve wird zahlreiche Regeln zum Bankgeschäft aufstellen, etwa zur maximalen Höhe von Gebühren und Strafzahlungen beim Girokonto, zur Prüfung von Einkommensverhältnissen bei der Darlehensvergabe an Privatpersonen oder zu versteckten Klauseln im Kleingedruckten, die Kunden benachteiligen könnten.

Das alles sieht aus der Perspektive der Banken erst einmal schrecklich aus. Doch ein Blick auf die Zahlen zeigt, dass die Auswirkungen deutlich erträglicher ausfallen als noch vor wenigen Wochen befürchtet. Analysten von Citi Investment Research & Analysis errechneten Anfang Juni, als zahlreiche Details noch unklar waren, dass die neuen Regeln die Gewinne der gesamten Branche im Durchschnitt um elf Prozent drücken würden. Nur zwei Wochen später, als sich der Nebel gelichtet hatte, korrigierten dieselben Analysten diese Zahl um fast die Hälfte auf nur noch minus sechs Prozent.

Zu verkraften

Die nun verabschiedeten Regeln würden einige der „sehr besorgniserregenden potenziellen Veränderungen nicht mehr enthalten, die die Profitabilität der Banken schwer hätten beschädigen können“, schreibt Citi-Chefanalyst Keith Horowitz in dem aktualisierten Papier. So fielen zum Beispiel die Vorschriften für den Eigenhandel weniger streng aus als erwartet. Eine neue Welle von Kapitalerhöhungen sei nun nicht mehr erforderlich.

Rund 2000 registrierte Lobbyisten in Washington hatten in den vergangenen Wochen, in denen eine Kommission die endgültige Variante des Gesetzes zusammenstellte, auf den Fluren vor den Verhandlungsräumen den Belagerungszustand ausgerufen. Bei jeder sich bietenden Gelegenheit hatten sie die Mitglieder der Kommission mit Änderungsvorschlägen und juristischem Formulierungszauber überschüttet. Das zeigte Wirkung.

Selbst bei den Bemühungen auf internationaler Ebene, die Banken strengeren Regeln zu unterwerfen, ruderten die Verantwortlichen zuletzt zurück. Auf dem Gipfel der G20-Staaten in Toronto verschoben die Finanzminister die Einführung höherer Anforderungen an Kapital- und Liquiditätsausstattung der Banken im Rahmen der sogenannten Basel-III-Vereinbarung erst einmal auf einen späteren Zeitpunkt.

Erfolg der Lobbyisten

Am stärksten betroffen von den jetzt eingeführten neuen US-Regeln sind bei den klassischen Geschäftsbanken die Bank of America und bei den Investmentbanken Goldman Sachs mit jeweils geschätzten minus elf Prozent beim zukünftigen Gewinn pro Aktie (siehe Grafik).

Bei Bank of America mit ihrem umfangreichen Filial- und Privatkundengeschäft schlagen neue Regeln zur Begrenzung von Strafgebühren bei Kontoüberziehungen durch, ebenso die kundenfreundlicheren Konditionen im Kreditkartengeschäft.

Goldman Sachs muss sich nach der Volcker-Regel zwar stark aus den Hedgefonds- und Private-Equity-Beteiligungen zurückziehen. Die Bank müsste ihr Portfolio nach den Berechnungen der Citi-Analysten von 29,1 Milliarden Dollar auf 2,1 Milliarden Dollar reduzieren. Dennoch falle der Nettoeffekt mit minus 33 Cent pro Aktie sehr moderat aus, denn Goldman werde durch die Beteiligungsverkäufe Kapital in Höhe von gut acht Milliarden Dollar freisetzen und anders nutzen können. Zudem gelten großzügige Übergangsfristen – im Extremfall bis zu sieben Jahre.

Auch ein anderer Teil der Volcker-Regel, die Einschränkungen im Eigenhandel der Banken mit Wertpapieren vorsieht, fiel für die Finanzhäuser weniger schlimm aus als befürchtet. „Wir glauben, das Ergebnis ist weit entfernt vom Worst-Case-Szenario“, sagt Analyst Horowitz. Die meisten Eigenhandelsaktivitäten der Banken würden überleben.

Ausnahmeregelungen bestehen etwa für den Eigenhandel mit US-Staatsanleihen, für Papiere, die von den verstaatlichten US-Hypothekenbanken Freddie Mac und Fannie Mae herausgegeben wurden, sowie für Bonds der US-Bundesstaaten und Kommunen.

Ein mögliches Schlupfloch ist zudem die schwammige Definition des Eigenhandels. So sollen sogenannte Market-Maker-Aktivitäten, bei denen die Bank den Handel zwischen zwei Parteien ermöglicht, weiterhin in „vernünftigem Umfang“ bestehen bleiben.

Daher halten sich auch für die Deutsche Bank, deren US-Tochter mit einem Bilanzvolumen von rund 360 Milliarden Dollar in den USA ebenfalls zu den Großbanken gehört, die absehbaren Auswirkungen der Reform in Grenzen. Die Bank, für die jenseits des Atlantiks rund 12 000 Menschen arbeiten, hält in den USA praktisch keine Private-Equity- und Hedgefonds-Beteiligungen mehr. Und an den Handelstischen ist das Stühlerücken bereits weitgehend abgeschlossen. Abteilungen wie etwa der Handel mit den Collateralized Debt Obligations – den verbrieften Krediten, die im Zentrum der Finanzkrise standen – sind nach Auskunft eines Deutsche-Bank-Mitarbeiters von der Wall Street praktisch dichtgemacht.

Einschnitt für Goldman Sachs

Laut „Wall Street Journal“ haben einige US-Banken Händler aus den Eigenhandels- in die Kundenhandelsabteilungen umgesetzt. Statt das bankeigene Kapital aufs Spiel zu setzen, operieren sie nun mit Kundengeldern.

Doch das ist potenziell kaum weniger riskant. Denn die Versuchung für die Händler wird groß sein, zumindest für kurze Zeitspannen als Gegenpartei für Transaktionen einzuspringen. Das ist nach dem abgeschwächten Gesetzentwurf ausdrücklich erlaubt und könnte sich zu einem lukrativen Geschäft entwickeln. Durch die Hintertür würde das erhöhte Risiko so über die Kundengeschäfte fast unbemerkt wieder in den eigenen Büchern landen können.

Auch im Handel mit komplexen Wertpapieren, den Derivaten, profitieren die Investmentbanken von zahlreichen Ausnahmeregelungen. Nur besonders riskante Geschäfte – etwa mit den berüchtigten Credit Default Swaps, die praktisch Wetten auf die Zahlungsfähigkeit von Schuldnern wie Unternehmen und Ländern sind – müssen in eigenständige Einheiten ausgelagert werden. Die könnten zwar weiter der Bank gehören, müssten aber separat mit teurem Eigenkapital ausgestattet werden, was den Reiz der Sache deutlich verringern soll.

Banken basteln an Ausweichstrategien

Und im normalen Bankgeschäft mit Privatkunden, wo zahlreiche als missbräuchlich in Verruf geratene Geschäftspraktiken nun verboten werden, basteln die Banker an Ausweichstrategien, mit denen sie die Ertragsausfälle ausgleichen können.

So dürfte es das bisher in den USA weit verbreitete kostenfreie Girokonto künftig kaum noch geben. Und die Kreditkartenanbieter – darunter Citigroup und Bank of America – testen bereits Modelle mit höheren Jahresgebühren und und Plastikgeld auf Guthabenbasis (Prepaid), auf Kunden und Handel könnten höhere Kosten für das Bezahlen mit Kreditkarte zukommen.

Auch nach Unterzeichnung der Großreform gibt es keine Sommerpause für die Banklobbyisten in Washington. Ihr wichtigstes nächstes Projekt ist es, zu verhindern, dass ein Hardliner für die kommenden fünf Jahre der Chef der neu geschaffenen Konsumentenschutzbehörde wird.

Als Top-Kandidatin gilt die Harvard-Professorin und Bankenkritikerin Elizabeth Warren. Sie forderte bereits ausdrücklich eine Behörde „mit wirklichen Muskeln“.

Das Consumer Financial Protection Bureau wird mit seinen Regeln für Girokonten, Kreditkarten und Hypotheken die Geschäftsmodelle der Banken entscheidend beeinflussen. Der erste Direktor der mächtigen neuen Behörde, die zwar formal der Notenbank unterstellt ist, aber unabhängig operieren soll, spielt dabei eine prägende Rolle. Präsident Obama wird einen Kandidaten benennen, der vom Senat bestätigt werden muss. Dort sehen die Lobbygruppen ihren Hebel.

„Das ist nicht das Ende des Prozesses“, schreibt deshalb mahnend Cheflobbyist Yingling mit Blick auf das zur Abstimmung vorliegende Finanzmarktreformgesetz in einem Brief an alle Vorstandschefs der Mitgliedsbanken, „es gibt niemals ein Ende in Washington.“

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