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Im Treibgut der Flut Die Forderung nach einer Pflichtversicherung

Passau: Ein Mann geht mit seinem Hund an der Uferpromenade an einem Reise-Center vorbei, das mit Sandsäcke vor den Türen vor dem Wasser der Donau abgedichtet wurde. Quelle: dpa

Die Wahlkämpfer Söder, Scholz und Laschet versprechen Hilfen auf Kosten der Steuerzahler. Doch wer soll künftig für die Risiken von Naturkatastrophen einstehen?

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Markus Söder reiste in Gummistiefeln und Regenjacke mit Emblem des bayrischen Löwen ins Katastrophengebiet. Nach Gesprächen mit Bewohnern im Berchtesgadener Land, wo am Wochenende einst idyllische Orte in Schlamm versanken, schilderte der bayerische CSU-Ministerpräsident vor den Kameras „diese tiefe Sorge, dass alles weg ist. Dass ein Leben, wie man es gekannt hat, weg ist.“ Und er versprach: „Klar ist, wir werden helfen.“

Auch vor Ort: Bundesfinanzminister Olaf Scholz von der SPD. Er kündigte erste Zahlungen des Bundes an die Betroffenen noch im Juli an. Am Mittwoch wolle er dem Bundeskabinett den Plan für die Soforthilfe vorlegen. In Nordrhein-Westfalen gab derweil Armin Laschet den mitfühlenden Landesvater. Den Menschen, die nach den Unwettern der vergangenen Tage „ohne alles auf der Straße“ stehen, will auch er „schnell helfen“.

Ob die Herren da zu hohe Erwartungen geweckt haben – oder im Wahlkampfmodus die selbst auferlegten Regeln über Bord werfen? Zumindest Bayern und Nordrhein-Westfalen haben nämlich neben anderen Bundesländern bereits vor zwei Jahren die Soforthilfen nach Naturkatastrophen stark eingeschränkt. Statt dessen sollen Privatleute und Unternehmen dazu angehalten werden, selbst Vorsorge zu treffen: durch Schutzmaßnahmen beim Bau, aber auch durch den Abschluss sogenannter Elementarschadenversicherungen, die unter anderem bei Überschwemmungen nach Starkregen einspringen.

„Diese Notwendigkeit unterstreicht die Bayerische Staatsregierung und hat beschlossen, ab dem Stichtag 1. Juli 2019 grundsätzlich keine staatlichen finanziellen Unterstützungen in Form von Soforthilfen mehr zu gewähren,“ heißt es im Infoblatt vom Februar 2018. Staatliche Hilfe dürften und könnten „kein Ersatz für einen eigenen Versicherungsschutz sein“. Zumal Versicherungen im Schadensfall in der Regel „deutlich mehr“ bezahlten, als über staatliche Hilfe möglich wäre.

Im Ministerialblatt Nummer 5 von 2018 der NRW-Regierung steht ebenfalls wenig missverständlich: „Schäden, die wirtschaftlich vertretbar hätten versichert werden können, sind nicht soforthilfefähig.“ Beide Staatskanzleien antworteten zunächst nicht auf die Frage, ob dies auch für die Schäden der vergangenen Tage gelte. Am Dienstag beschloss das bayerische Kabinett aber Soforthilfen von zunächst bis zu 50 Millionen Euro auch für diejenigen Betroffenen, die ihre Häuser nicht gegen Elementarschäden versichert hatten. Hier springe die „Solidargemeinschaft“ ein, „weil man die Menschen nicht im Stich lassen kann“, sagte der Leiter der Staatskanzlei, Florian Herrmann, bei einer Pressekonferenz in München. Auch könne man die Menschen in dieser Situation nicht „auf eine theoretische Versicherbarkeit verweisen“. Pro Haushalt soll es bis zu 5000 Euro geben und extra nochmals 10.000 Euro bei Ölschäden. Wer von einer Versicherung Geld erhält, dem zahle der Staat 50 Prozent weniger. In Extremfällen könne der Schaden auch zu hundert Prozent ersetzt werden. Dies gelte für Privathaushalte, Gewerbebetriebe, Selbstständige, aber auch für die Land- und Forstwirtschaft.

„Normalerweise müssten die Politiker hart bleiben und nicht erneut die Steuerzahler zur Kasse bitten,“ sagte ein Versicherer, der nicht namentlich genannt werden will.

Allerdings kommt nun erneut eine Pflichtversicherung für alle Gebäude ins Spiel. Sie war in den vergangenen Jahren immer wieder gefordert worden, zuletzt mit Nachdruck nach den Hochwassern von 2013, die weite Teile Deutschlands versinken ließen. Ebenso häufig wurden solche Pläne jedoch verworfen, zuletzt wegen verfassungsrechtlicher Bedenken. Die Justizminister der Bundesländer Länder befürchteten Auseinandersetzung vor den höchsten Gerichten über die Frage, ob eine solche Pflicht das Grundrecht jeder und jedes Einzelnen einschränke, Verträge abzuschließen oder auch nicht. Auch die Versicherungsunternehmen wiegelten ab.

Die Logik hinter dem Vorschlag klingt auf den ersten Blick einleuchtend. Für ein Risiko, das längst nicht mehr nur Menschen betrifft, die nah am Wasser gebaut haben, sondern auch Überschwemmungsschäden durch Starkregen oder Rückstau in der Kanalisation umfasst, sollte auch die Gesellschaft als Ganzes einstehen. Zumal auch der Klimawandel nun von Experten mindestens als Mitverursacher der Extremwetterlagen genannt wird und eine kollektive Herausforderung ist. Eine reine Gebäudeversicherung sieht keine Entschädigung vor, bisher sind aber nur 46 Prozent der Gebäude hierzulande mit einer zusätzliche Elementarschaden-Police versichert.

Doch so einfach ist es ordnungspolitisch nicht. Lars Feld, Professor an der Universität Freiburg und langjähriger Vorsitzender der Wirtschaftsweisen, hat eine klare Meinung: Er hält „nichts“ von einer Pflichtversicherung gegen Elementarschäden – weil diese die Anreize zur Eigenvorsorge sinken lasse. „Jeder kann sich selbst über die private Versicherungswirtschaft versichern, die wiederum durch Rückversicherungen abgesichert ist.“ Es sei „wichtiger, dass der Staat eine gezielte Politik zur Anpassung an den Klimawandel betreibt, die besser vor Extremwetterereignissen schützt“. In bestimmten Wohngegenden könne diese Infrastruktur dann über Beiträge für die Erschließung teilweise abgegolten werden.

Clemens Fuest, Präsident des Münchner ifo Instituts, positioniert sich ähnlich. „Für eine Pflichtversicherung für private Immobilienbesitzer sehe ich keine hinreichende Begründung,“ sagt er. Diese wäre gerechtfertigt, wenn ohne Versicherung die Kosten von Überflutungen auf den Staat abgewälzt würden, diese Kosten für den Staat aber nicht entstünden, wenn eine Versicherung vorliege. In Extremfällen wie der aktuellen Flutkatastrophe würde staatliche Hilfe „aber wohl auch gewährt, wenn es zusätzlich flächendeckend private Versicherungen gäbe“.

Wenn sich die Politik dennoch für eine Pflichtversicherung entscheide, sollte diese nach Ansicht von Fuest „auf jeden Fall privat sein“ – und es müsste „eine sehr hohe Selbstbeteiligung geben, damit die Fehlanreize, in hochwassergefährdeten Gebieten zu bauen, in Grenzen gehalten werden. Eine staatliche Hochwasserversicherung würde vermutlich keine Prämien vorsehen, die das Risiko angemessen abbilden und wäre eine Umverteilung zu Gunsten von hochwassergefährdeten Standorten.“ Profitieren würden seiner Meinung nach vor allem die Eigentümer der dortigen Immobilien, Verlierer wären dagegen Eigentümer von Immobilien an nicht hochwassergefährdeten Standorten.“

Der ifo-Chef sieht allerdings den Gesetzgeber nicht völlig außen vor. Er rät zu „Planungsvorgaben, die Kommunen stärker zum Hochwasserschutz verpflichten“. Denkbar seien auch Versicherungen für Kommunen für Flutschäden an der Infrastruktur.



Eine etwas andere Position im Lager der deutschen Top-Ökonomen vertritt Gabriel Felbermayr, Präsident des Instituts für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel: Er befürwortet eine Pflichtversicherung gegen Elementarschäden. Diese müsse aber mit einem Selbstbehalt ausgestattet sein, damit die Anreize zum Selbstschutz erhalten bleiben. Die Prämien sollten zudem „an die existierenden Risiken angepasst werden, wie das bei anderen Versicherungen auch der Fall ist“. Dies habe „zusätzliche positive Anreizwirkungen und verhindert das Subventionieren hoher Risiken durch niedrige“. Kommunen, die mit geeigneten Maßnahmen die Risiken reduzieren, würden attraktiver.

Und wer sollte die Policen anbieten? Felbermayr sieht „keinen Grund, warum eine Versicherung nicht privatwirtschaftlich bereitgestellt werden sollte“. Allerdings solle der Staat in einer Übergangsphase helfen, wenn Besitzer von Häusern in Überschwemmungsgebieten plötzlich mit hohen Prämien konfrontiert würden. Sein Vorschlag: über 20 Jahre linear abfallend die Prämien staatlicherseits zu subventionieren.

Auch Monika Schnitzer, Professorin an der LMU München und Mitglied der Wirtschaftsweisen, hält eine Pflichtversicherung gegen Elementarschäden für sinnvoll – „wenn man verhindern will, dass manche auf eine solche Versicherung verzichten, im Vertrauen darauf, im Katastrophenfall Hilfe durch den Staat zu erhalten“. Allerdings meint auch sie: „Wessen Haus und Grund stärker gefährdet sind, sollte höhere Prämien zahlen.“ Prinzipiell „kann und sollte eine solche Pflichtversicherung privatwirtschaftlich angeboten werden“. Allerdings bedeute eine Versicherungspflicht für alle auch ein Versicherungsrecht für alle. Schnitzer: „Aktuell erlebt man immer wieder, dass eine Versicherung nach Eintritt eines Schadensfalls dem Versicherungsnehmer keine weitere Versicherung mehr anbietet.“



Oder nur noch zu sehr teuren Beiträgen. Das war etwa nach den Hochwassern von 2013 vor allem im Osten der Republik der Fall. Viele Hausbesitzer profitierten damals davon, dass in der DDR eine Versicherungspflicht für Elementarschäden bestanden hatte. Die Allianz-Versicherung hatte 1990 diese Verträge und auch das hohe Hochwasserrisiko übernommen. Das schlug ihr eine Unwetterschneise in das Unternehmensergebnis. Die Folge: Sie schickte rund 15.000 Versicherten mit Altverträgen eine sogenannte Änderungskündigung. In den Neuverträgen wurden die Prämien angehoben und ein Selbstbehalt von bis zu 3000 Euro eingeführt.

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Das steigende Risiko abzudecken, „kann eine Privatwirtschaft nicht leisten. Da müssen wir uns nichts vormachen,“ sagt Carsten Zielke, Inhaber der Zielke Research Consult GmbH und selbst vom aktuellen Hochwasser getroffen. Das Wasser in seinen Firmenräumen in Aachen-Kornelimünster habe 1,50 Meter hoch gestanden. Zielke spricht sich dafür aus, dass der Staat ein Rückversicherungsvehikel schafft: Er solle den Versicherern die Spitzenrisiken abnehmen, im Gegenzug aber auch die Höhe der Versicherungsprämien festlegen. Überfordere die Entschädigung selbst einzelne Staaten, sei europäische Solidarität gefragt, verlangt Zielke. Dass Deutschland hier mitspiele, hält er im Gegensatz zum Streit über Euro-Bonds für ausgemacht: „Bisher dachte man in Deutschland immer, man müsse für andere bezahlen. Vielleicht ist man eines Tages noch froh darüber, wenn es eine europäische Solidarität gibt.“

Mehr zum Thema: Die Lage in den überschwemmten Gebieten ist noch immer unübersichtlich.

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