Emissionshandel: Was beim Klimaschutz in Europa wirklich schief läuft

Emissionshandel: Was beim Klimaschutz in Europa wirklich schief läuft

von Jan Willmroth

Politiker und NGOs fordern eine Reform des EU-Emissionshandels - die niedrigen CO2-Preise seien eine Gefahr für das Klima.

Seit acht Jahren will die EU mit ihrem Emissionshandelssystem Vorbild für die Welt sein. Eine Veranstaltung nur für Akademiker und Bürokraten? Weit gefehlt! Denn das Handelssystem ist das wichtigste Instrument der Union, die Klimaziele der Euro-Staaten zu erreichen und damit einen Teil zur Klimarettung beizutragen.

Derzeit wird wieder viel diskutiert, wie man das Handelssystem verbessern könnte – denn es scheint zu einer Art zahnlosem Tiger geworden zu sein. Die Preise für CO2-Zertifikate liegen mit unter fünf Euro im Keller. Viel zu niedrig, um Investitionen in klimaschonende Technologien zu anzustoßen, klagen Politiker und Interessengruppen in Deutschland und auf EU-Ebene. Innerhalb der kommenden Wochen wollen sich die Abgeordneten in Brüssel an eine Reform machen.

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Ein Vorschlag der EU-Kommission liegt bereits vor, ist derzeit aber blockiert: Kurzfristig sollen hunderte Millionen Zertifikate vom Markt verschwinden, um den Preis anzuheben. Vor kurzem forderte eine Gruppe von mehr als 100 Organisationen gar, das System ganz abzuschaffen. Mehrere Konzerne, darunter der deutsche Energieversorger E.ON, machen sich für eine Reform stark. Es wird derzeit viel über den Zertifikatehandel geredet und viel geschrieben – vor allem viel Halbgares.

Aber worum geht es dabei eigentlich? Hier sind sieben Dinge, die Sie wissen müssen, um den Emissionshandel und seine Probleme zu verstehen.

1. Wie das System funktioniertDas Emissionshandelssystem der EU (kurz EU-ETS) ist das Flaggschiff der EU-Klimapolitik. Es war das erste länderübergreifende System zum Handel von Verschmutzungsrechten und ist bis heute das größte seiner Art. Mehr als 11.000 Produktionsanlagen und Kraftwerke in den 27 EU-Staaten sowie in Norwegen, Kroatien, Liechtenstein und Island sind davon betroffen. Zusammen machen sie knapp die Hälfte aller CO2-Emissionen der Mitglieder aus.

Das System folgt dem „Cap-and-Trade“-Prinzip: Als übergeordnetes Ziel sollen die gesamten Treibhausgasemissionen in der EU eine bestimmte Obergrenze („Cap“) nicht überschreiten. Diese Grenze wird um 1,74 Prozent pro Jahr gesenkt, so dass die Emissionen der betroffenen Anlagen im Jahr 2020 um 21 Prozent niedriger liegen als 2005. Bis 2050 sollen die Emissionen um 80 bis 95 Prozent niedriger sein als 1990.

Innerhalb der Obergrenze handeln Unternehmen und Spekulanten mit den Zertifikaten an Börsen („Trade“). Fabriken und Kraftwerke erhalten für jede Tonne Treibhausgas, die sie emittieren, ein Zertifikat oder müssen es in einer Auktion erwerben. Wer am Ende eines Jahres nicht genügend Emissionsrechte besitzt, muss Strafen zahlen.

Während der ersten Jahre wurde fast alle Zertifikate verschenkt, nun wird die EU schrittweise mehr versteigern. Im aktuellen Jahr liegt der Anteil der versteigerten Rechte bei 40 Prozent, 2027 soll mit der freien Zuteilung Schluss sein. Für die Energieerzeugung gilt das schon jetzt: Kraftwerksbetreiber müssen ab diesem Jahr all ihre Zertifikate kaufen und bekommen nichts mehr geschenkt.

Indem CO2-Emissionen einen Preis erhalten, stellt sich ein effizienter Klimaschutz-Markt ein – so die Theorie: Die Treibhausgase werden dort eingespart, wo es am günstigsten ist. Am Preis kann man also ablesen, wie teuer die CO2-Einsparung und damit der Klimaschutz gerade ist.

2. Weshalb Unternehmen Zertifikate geschenkt bekommenAls das EU-ETS 2005 startete, waren Länder wie China, Indien und die USA noch viel weiter als heute von Klimaschutzbekenntnissen entfernt. Wenn CO2-intensive Produktion in der EU also plötzlich teurer wird, weil Verschmutzung Geld kostet, entsteht ein Wettbewerbsnachteil: Es wird sofort teurer, eine Tonne Stahl in Europa herstellen zu lassen, als in den USA.

Die EU entschied sich deshalb dazu, die Zertifikate in den ersten Jahren hauptsächlich zu verschenken, um die Industrie behutsam an die neuen Kosten zu gewöhnen. Das ist die einfachste von mehreren Methoden, um das Wettbewerbsproblem zu entschärfen. Wer wie viele Verschmutzungsrechte erhält, entschieden bislang die Mitgliedstaaten, künftig übernimmt das die EU-Kommission.

3. Das Preis-ProblemIm Januar dieses Jahres schlugen Umweltgruppen, Unternehmen und EU-Politiker Alarm: Der CO2-Preis hatte ein Rekord-Tief erreicht (abgesehen von der Testphase ab 2005). Von knapp 30 Euro pro Tonne im Jahr 2008 war er auf unter drei Euro abgesackt. Inzwischen hat er sich bei knapp unter fünf Euro eingependelt. Das ist ein Drittel weniger als vor eineinhalb Jahren.

Für diesen Preisverfall gibt es mehrere Gründe. Erstens sind zu viele Zertifikate auf dem Markt, die momentan keiner braucht. Während der Weltwirtschaftskrise 2008 und den Folgejahren produzierten viele Unternehmen deutlich weniger als ursprünglich geplant und besitzen noch Zertifikate aus dieser Zeit. Nun kommt noch die Rezession im Euro-Raum hinzu: Weil vielerorts Produktionsanlagen nicht ausgelastet sind, sinken die Emissionen von allein. Konzerne verkaufen ihre überschüssigen Verschmutzungsrechte oder kaufen keine neuen. Das Überangebot drückt den Preis.

Zweitens gibt es außer dem Emissionshandel noch viele weitere Klimaschutzprogramme. Ein Beispiel ist das deutsche EEG: Die Förderung erneuerbarer Energien hat Technologien wie die Fotovoltaik erheblich verbilligt – viel schneller, als von der Politik erwartet. Steigt der Anteil der Erneuerbaren an der Stromversorgung, sinken die Emissionen aus der Stromversorgung schneller als im EU-ETS eingeplant. Zusätzliches Geld für andere Instrumente wie die EEG-Förderung verringert den CO2-Preis.

Drittens gibt es ein Wechselspiel zwischen EU-ETS und Klimaschutzprojekten in anderen Ländern der Welt. Produzenten in Deutschland können bis zu 22 Prozent ihrer EU-Zertifikate mit welchen aus dem Clean Development Mechanism ersetzen. Das funktioniert beispielsweise so: Baut ein deutscher Konzern in Südamerika einen Solarpark, darf er zu Hause mehr emittieren. Sobald Investitionen in solche Projekte günstiger sind als Zertifikate zu Hause, entscheidet sich das Unternehmen für den Solarpark. Auch dadurch fragen Unternehmen weniger Zertifikate nach und der Preis fällt.

Der Clean Development Mechanism wird häufig kritisiert – denn die Klimaschutzwirkung ist bei vielen Projekten umstritten. Mehr dazu hier und hier.

4. Was der niedrige Preis bedeutetEr ist ein großes Problem, sagen viele. Für eine effiziente Klimaschutzpolitik, für ausreichende Anreize, in emissionsarme Technologien zu investieren, sollte eine Tonne CO2 mindestens 20 Euro kosten. Das ist eine der Grundannahmen vieler umweltökonomischer Studien. Wenn ein Zementwerk für nur noch knapp fünf Euro pro Tonne CO2 bezahlen muss, kommt das einem Freibrief für Klimasünden gleich. Gleiches gilt für Energieversorger: In Deutschland lohnt sich auch wegen der Tiefstpreise gerade besonders der Betrieb von Braunkohlekraftwerken. Damit sich Gaskraftwerke wieder rechnen, müsste eine Tonne CO2 gar zwischen 30 und 40 Dollar kosten, schätzen Analysten. Der Emissionshandel in der EU verspiele gerade seine Glaubwürdigkeit, ist oft zu lesen.

Stimmt das? Nein, sagen andere. Denn gefährlich wird es erst, wenn der Preis auf Null sinkt. Denn dann findet kein Handel mehr statt – und den ausgetrockneten Markt könnte man dann gleich abschaffen. Doch selbst bei Preisen um die fünf Euro wechseln pro Tag mehrere Millionen Zertifikate den Besitzer. Der Markt funktioniert.

5. Rösler hat recht – aber keiner versteht ihnPhilipp Rösler muss gerade an vielen Fronten kämpfen. Kaum hat er sich mit Umweltminister Peter Altmaier auf einen Gesetzentwurf zur Strompreisbremse geeinigt, werfen ihm Spitzenpolitiker vor, er mache sich mitschuldig an den Folgen des Klimawandels. „Es besteht die Gefahr, dass der europäische Klimaschutz zur Lachnummer verkommt“, sagte Unions-Fraktionsvize Christian Ruck vor kurzem mit Blick auf Rösler.

Denn der Wirtschaftsminister ist gegen eine schnelle Reform des Emissionshandels. Konkret geht es um die Idee, zwei Jahre lang 900 Millionen Zertifikate aus dem Markt zu nehmen, um den Preis anzuheben (genannt „Backloading“). Altmaier ist dafür, wie auch der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments. Wenn sich Deutschland nicht auf eine Position einigt, droht eine Blockade der Reform.

Vor allem ein Zitat vom vergangenen Dezember schlägt Rösler nun entgegen: Der Emissionshandel erfülle seine Funktion „vollumfänglich“, hatte er vor Journalisten gesagt. Er sehe keinen Reformbedarf. Damit hat er grundsätzlich aber recht: Der Emissionshandel belässt die Emissionen unter dem Cap und sorgt so dafür, dass die Ziele der EU eingehalten werden. Das kann sehr teuer werden, aber auch sehr günstig. Durch die Rezession ist es momentan eben günstig. Wächst die europäische Wirtschaft in den kommenden Jahren wieder, steigen damit auch die Preise.

6. Deutschland braucht teure ZertifikateDas Geld aus dem Emissionshandel nehmen die teilnehmenden Länder ein. In Deutschland gibt es den Klima- und Energiefonds, den die Bundesregierung hauptsächlich mit diesen Einnahmen finanziert. Das Geld ist zweckgebunden: Dutzende Vorhaben sollen aus dem Fonds subventioniert werden – etwa die Elektromobilität oder die energetische Gebäudesanierung.

Laut Planung rechnet die Regierung mit Einnahmen von zwei Milliarden Euro pro Jahr bei einem durchschnittlichen CO2-Preis von rund zehn Euro pro Tonne. Bleiben die Preise im Keller, könnten in diesem Jahr 1,2 bis 1,4 Milliarden Euro fehlen, wie die Sueddeutsche Zeitung vor kurzem berichtete.

Kein Wunder also, dass sich Peter Altmaier und seine Gefolgsleute für hohe Preise stark machen – sie brauchen das Geld für ihre Energiewende-Subventionen, das sie aus anderen Quellen so leicht nicht bekommen werden.

7. Was die Zentralbank mit all dem zu tun hatDer Emissionshandel könnte so funktionieren wie die Geldpolitik der EZB – die Menge an Zertifikaten entspricht der Geldmenge, ihr Preis dem Zins. Mit einem entscheidenden Unterschied: Die Zentralbank ist unabhängig, das EU-ETS ist ein politisch gesteuertes System.

Die Backloading-Idee käme also einer politisch gesteuerten Geldmengenregulierung gleich. Das macht sie trotzdem nicht zu einer schlechten Idee. Allerdings ist im EU-ETS derzeit keine Institution angelegt, um kurzfristige Eingriffe in den Markt zu ermöglichen. Deswegen gibt es auch ein so zähes politisches Geschacher um eine Reform.

Eine solche Institution wäre also eine echte Reform. Denn - und das ist das Fazit aus der aktuellen Diskussion - mehr als niedrige Preise würden politische Willkür und kurzfristige Korekturen die Glaubwürdigkeit des Emissionshandels beschädigen. Allem voran ist bei einem langfristigen Projekt wie dem Klimaschutz nämlich eines besonders wichtig: Planungssicherheit. Deswegen gilt es jetzt, Ziele für die Zeit zwischen 2020 und 2030 festzulegen.

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