Bürokratie: Was kosten deutsche Gesetze?

Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) überprüft seit einem Jahr alle Folgekosten von Gesetzesentwürfen. Er setzt damit neue Maßstäbe für die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens.

Das A bis Z der unsinnigsten Regelungen

A - Aufbewahrungsfrist: Alte Steuerunterlagen türmen sich zu teuren Papierbergen

Altes Papier ist nicht gleich Altpapier. So will es der Gesetzgeber - und schreibt Fristen zur Aufbewahrung wichtiger oder auch unwichtiger Dokumente per Gesetz vor. Für Steuerunterlagen etwa beträgt die Frist derzeit zehn Jahre. Denn der deutsche Bürokrat frönt der Sammelleidenschaft, wobei er in diesem Fall fremdsammeln lässt. Laut einem Positionspapier dringt Wirtschaftsminister Philipp Rösler (FDP) nun darauf, die Frist auf fünf Jahre zu verkürzen. Doch Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) stemmt sich dagegen, obwohl Fachleute schätzen, dass die Wirtschaft allein durch die Fristverkürzung jährlich Bürokratiekosten in Höhe von 800 Millionen Euro einsparen könnte.

Die Archive der Unternehmen würden um Berge von Papier befreit. Rösler fordert, was in anderen Ländern längst umgesetzt ist. Nach einem Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags steht Deutschland im Vergleich besonders schlecht da. Dänemark, Großbritannien, Finnland, Frankreich oder Polen beispielsweise geben sich wesentlich unbürokratischer. Die Verkürzung der Aufbewahrungsfristen erscheint deshalb aus Sicht der Wirtschaft besonders naheliegend und vordringlich. Doch Schäuble verweist auf die langen Verjährungsfristen beim Delikt Steuerhinterziehung. Kürzere Aufbewahrungsfristen, so sein Argument, würden die Strafverfolgung erschweren. Warum Schäuble die Unternehmer als potenzielle Steuerhinterzieher einstuft, sagt er nicht. Seit Tagen wird zwischen den Ministerien verhandelt.

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B - Bananenmarktordnung der EU: Wie müssen Bananen aussehen?

Eine Banane ist nur dann für EU-Bürger geeignet, wenn sie mindestens 14 Zentimeter lang und 2,7 Zentimeter dick ist, sie darf keine Beschädigungen aufweisen und noch nicht gereift sein, schließlich muss sie noch transportiert werden können und nachreifen. Diese Verordnung gibt es seit 1993 - ursprüngliches Ziel: In der EU produzierte Bananen gegenüber Importen aus Mittel- und Südamerika konkurrenzfähig zu machen und zu halten.

Damit nicht genug: Weil Qualitätsanforderungen nicht genügten, um die Bananen konkurrenzfähig zu machen wurde eben diese Verordnung eingeführt. Seit dem gibt es drei Arten von Bananen, die, die direkt aus einem EU-Staat kommen, solche, die in Afrika, der Karibik oder dem Pazifikraum angebaut werden und Bananen aus allen anderen Anbaugebieten. Je nach Herkunft werden unterschiedliche Einfuhrzölle erhoben - zumindest für die Bananen aus Übersee.

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C - Corporate Social Responsibility-Katalog: Firmen sollen soziales Engagement bilanzieren

Schon aus Gründen der Eigenwerbung fördern viele große und kleine Unternehmen soziale Projekte oder unterstützen Umweltschutzvorhaben. Die Krombacher Brauerei wirbt damit, für jeden Kasten Bier einen Quadratmter Regenwald zu retten. Damit kommen sie ihrer Corporate Social Responsibility (CSR) nach, der gesellschaftlichen Verantwortung. Der EU-Kommission reicht das allerdings nicht.

Statt Freiwilligkeit setzt sie auf sanften Zwang. Mit einem Katalog von Grundanforderungen an branchenweite CSR-Verhaltenskodizes will Brüssel dieses Engagement künftig verpflichtender gestalten und mit zusätzlichen Berichtspflichten versehen. Ein Vorschlag für eine „Rechtsvorschrift über die Transparenz der sozialen und ökologischen Information“ ist in Vorbereitung. Vertreter der deutschen Wirtschaft können da nur noch den Kopf schütteln. „Die Kommission greift damit massiv in die Gestaltungsfreiheit von Unternehmen ein.

Die bürokratische Last - insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen - wäre erheblich und stünde in keinem Verhältnis zum Nutzen“, stellen die Spitzenverbände der Wirtschaft einhellig fest. Die von der EU-Kommission erhobene Forderung nach verpflichtenden Zielvorgaben ignoriere nicht nur das breite Engagement der Verbände. Es sei zudem rein formal ausgerichtet: „Was zählt, sind Erklärungen und Papier, nicht aber die gelebte Verantwortung.“ Die Wirtschaftsverbände fordern die EU-Kommission auf, zur Freiwilligkeit von Corporate Social Responsibility zurück zu kehren. Das aber wäre wahrscheinlich zu unbürokratisch.

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D - Dienstwagenbesteuerung: Wie das Finanzamt die Freude am Firmenwagen verleidet

Für Arbeitnehmer, die einen Dienstwagen fahren, hat sich der Gesetzgeber etwas Besonderes einfallen lassen: Für die private Nutzung des Fahrzeugs veranschlagt der Fiskus monatlich pauschal ein Prozent des Bruttolistenpreises - und kassiert für diesen "geldwerten Vorteil" Steuern. Bei einem Fahrzeug mit einem Listenpreis von 48.000 Euro sind das 480 Euro im Monat beziehungsweise 5?760 Euro im Jahr. Bei einem Einkommensteuersatz von 42 Prozent müssen also 2?419 Euro an den Fiskus gezahlt werden - unabhängig davon, mit wie viel Rabatt der Arbeitgeber das Dienstfahrzeug tatsächlich eingekauft hat.

Doch das ist längst nicht alles: Denn außerdem muss der Dienstwagenbesitzer noch einen Zuschlag versteuern, mit dem die Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte abgegolten werden: monatlich 0,03 Prozent des Listenpreises pro täglich gefahrenem Kilometer. Bei 30 Kilometern am Tag macht das 432 Euro pro Monat oder 5.?184 Euro im Jahr. Komplizierter wird es, wenn der Dienstwagennutzer nachweist, dass er höchstens 15- mal im Monat die Strecke zur Arbeit gefahren ist, wobei Hin- und Rückfahrt einzeln zählen. Denn dann kann er beantragen, dass der Fiskus lediglich 0,02 Prozent des Listenpreises verlangt. Gleichzeitig darf der Fahrer allerdings auch die Pendlerpauschale in Höhe von 30 Cent je Entfernungskilometer geltend machen.

In dem Beispielfall würde dies das zu versteuernde Einkommen wiederum um 2.070 Euro mindern. Damit wird rasch klar, dass der Fiskus hier mit zweierlei Maß misst: Entweder ist der steuerpflichtige geldwerte Vorteil zu hoch bemessen - oder die steuermindernde Pendlerpauschale ist zu niedrig angesetzt. Fazit: So verderben die Steuergesetze dem Dienstwagenfahrer schnell die Freude an seinem Privileg. Was als Auszeichnung gedacht war, wird zur Belastung.

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E - E-Bilanz-Pflichtangaben: Der Fiskus holt sich so viele Daten, wie er nur kriegen kann

Bei moderner Datenverarbeitung geht dem Fiskus das Herz auf. Die neu gewonnenen Informationen eröffnen ungeahnte Möglichkeiten. Stellen alle Unternehmen standardisierte Daten und Kennzahlen zur Verfügung, fällt es leichter, etwa Unregelmäßigkeiten festzustellen. Bisher störte nur das Datenschutzrecht. Für viele Daten gab es bisher keine Rechtsgrundlage, sie zu erheben.

Doch jetzt holt sich der Staat die Erlaubnis durch die Hintertür mit der neuen elektronischen Bilanz (E-Bilanz). Betroffen sind kleine wie große Unternehmen, die deutlich mehr Pflichtangaben leisten müssen. Mussten sie für ihre Steuerbilanz bisher zwischen 100 und 200 Positionen ausfüllen, kommen mit der E-Bilanz bis zu 120 Positionen hinzu.

Schulungen für Mitarbeiter, neue Software und ein höheres Honorar für Steuerberater sind die Folge. Vor allem Personengesellschaften, bei denen Gesellschafter wechseln, müssen mit ihren Sonder- und Ergänzungsbilanzen viel Zeit investieren. Werden internationale Rechnungslegungsstandards angewendet, ist eine Umsetzung ebenfalls sehr aufwendig. Für Banken und Versicherungen gelten Spezialvorschriften. Bei Krankenhäusern, Pflegeeinrichtungen, Verkehrs- sowie kommunalen Eigenbetrieben sind Ergänzungen erforderlich.

Ursprünglich sollte die E-Bilanz bereits ab 2011 gelten. Nach Warnungen von Wirtschaft und Steuerberatern vor einem Chaos wurde der Stichtag verschoben. Nun ist die E-Bilanz erst für 2013 zwingend vorgegeben. Das Bundesfinanzministerium hat kleine Änderungen zugesagt. Erleichterungen für Unternehmen gibt es aber im Gegenzug nicht, urteilt Olaf Becker, Steuerberater aus Dortmund: "nur bürokratischen Zusatzaufwand ohne eine Erleichterung bei der Betriebsprüfung". Aber Vorsicht: Bei Betriebsprüfungen bietet der Fiskus oft eine andere Form der Erleichterung: Nachzahlungen.

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F - Fachkräfte-Visaantragsprozess: Wie ausländische Spezialisten bürokratisch lernen

Die deutsche Wirtschaft glänzt global. Sie freut sich über den Titel Exportweltmeister und ständig steigenden Absatz in aller Welt. Nur wenn es um den eigenen Arbeitsmarkt geht, da ist die deutsche Wirtschaft ganz provinziell. Was nicht so sehr an den Unternehmen liegt, sondern eher einem Hang zum Formalismus in deutschen Amtsstuben geschuldet ist. Denn dort müssen arbeitswillige Ausländer ein Visum beantragen. Und das kann sich ziehen. Laut dem nationalen Normenkontrollrat dauert es oft länger als sechs Wochen, bis ein Visum erteilt wird, obwohl für die reine Bearbeitungszeit nicht einmal ein halber Arbeitstag benötigt wird.

Die meiste Zeit geht - im Zeitalter des Internets - durch Postwege verloren. Oft dauert es schon 14 Tage, bis die deutsche Botschaft im Land des Bewerbers Unterlagen per Post zur Bearbeitung nach Deutschland schickt. Weitere 18 Tage kosten dann Liegezeiten beim Bundesverwaltungsamt, der kommunalen Ausländerbehörde und Arbeitsagentur, die alle an dem Visum beteiligt sind. „Wir wollen einen Programmierer und einen Produktionsleiter aus Kaliningrad in unser Entwicklungsteam nach Hamburg holen“, berichtet der Geschäftsführer der Hamburger Onlinespiele-Firma Intenium, Konstantin Nikulin.

Auf die beiden Spezialisten werde man noch „zwei, drei Monate oder länger warten.“ Importweltmeister - von dringend benötigten Fachkräften - wird Deutschland so schnell also nicht.

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G - Gelangensbestätigung: Firmen droht hoher Aufwand schon beim Export geringster Güter

Ab 1. Juli 2012 droht Unternehmern eine neue Verordnung, bei deren Titel die Rechtschreibprüfung auf dem PC kapituliert: die Gelangensbestätigung. Sie steht für neue Nachweispflichten bei Exporten. Für Lieferungen in andere EU-Staaten - und seien es auch nur fünf Bleistifte - muss ein gesetzlich vorgeschriebener Belegnachweis erbracht werden. Die Frachtpapiere der Spediteure reichen nicht mehr. Stattdessen müssen die Kunden auf einem Formblatt, das es in Deutsch, Englisch und Französisch gibt, den Empfang der Ware bestätigen.

Die Neuregelung soll helfen, Umsatzsteuerbetrug zu verhindern. Allerdings sei es praktisch unmöglich, im Ausland die vorgeschriebene rechtsverbindliche Unterschrift des Empfängers zu bekommen, insbesondere wenn noch ein Zwischenhändler eingeschaltet sei, monieren die Verbände. Überdies würde viel Geld unnütz ausgegeben. Selbst wenn jede Bestätigung nur fünf Minuten dauerte, entstünden etwa dem Chemiekonzern BASF Mehrkosten von 1,6 Millionen Euro pro Jahr.

Bei kleineren Firmen wie der Florett GmbH in Cham, die Spezialschuhe produziert und versendet, wird das ein echtes Problem, erklärt Geschäftsführer Martin Hübner: "Wie bringt man wohl die Verkäuferin eines Schuhhauses in Südfrankreich oder der Ostslowakei dazu, so ein Schreiben, das sie noch nicht einmal versteht, zu unterzeichnen und an uns zurückzuleiten?" Auch da hülfe wohl ein Rechtschreibprogramm nicht weiter, auch wenn es kostenlos wäre.

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Seit einem Jahr darf der Nationale Normenkontrollrat (NKR) nicht nur den Bruchteil der Kosten überprüfen, der durch den Informationsaufwand von Regulieren anfällt, sondern nun auch bei den gesamten Folgekosten von Gesetzesentwürfen ein Wörtchen mitreden, um so die deutsche Bürokratie deutlich zu verschlanken. In seinem Jahresbericht 2012 mit dem Namen „Bessere Gesetzgebung – Bürger, Wirtschaft und Verwaltung spürbar entlasten“ schrieb der NKR seine Beobachtungsergebnisse aus dem ersten Jahr seiner Mandatserweiterung nieder und überreichte ihn heute Bundeskanzlerin Angela Merkel. 

Von 15 auf hundert

Obwohl der NKR seit Dezember 2006 die Mission Bürokratieabbau verfolgt, ist der diesjährige Jahresbericht der erste seiner Art. Denn der Nationale Normenkontrollrat (NKR) hat vor gut einem Jahr, im Juli 2011, eine Mandatserweiterung erfahren. Bis dato konzentrierte er sich allein darauf, die Informationskosten von Regulierungen zu überprüfen. Damit ist der ganze zeit- und kostenaufwendige Papierkram gemeint, der anfällt, wenn Behörden Anträge, Formulare, Berichte oder Statistiken von Wirtschaft, Verwaltung und Bürgern einfordern.

In den 5 Jahren von 2006 bis 2011 durchforstete der Nationale Normenkontrollrat (NKR) insgesamt rund 2.000 Gesetzesvorhaben. Die Daten dafür lieferte das Statistische Bundesamt. Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) schlug der Regierung zahlreiche Maßnahmen vor, um die Informationskosten der wuchernden Bürokratie von 50 Milliarden Euro um 22 Prozent auf rund 39,5 Milliarden Euro zu drücken. Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) erreichte damit zwar schon starke Einsparungen, aber noch nicht ganz seine Zielsetzung, 25 Prozent der Kosten zu eliminieren.

Ich geh bis nach Karlsruhe!

Maastricht-Urteil

Angesichts der Dimension des anstehenden ESM-Urteils ist es kaum zu glauben: Schon um den  Maastricht-Vertrag wurde 1993 vor dem Bundesverfassungsgericht eifrig gerungen. Unter den  Klägern, die sich um zu weitreichende Kompetenzübertragungen sorgten,  war damals auch Grünen-Urgestein Hans-Christian Ströbele.  Das Abkommen war aus ihrer Sicht nicht mit dem Demokratieprinzip vereinbar. Der Kompetenzzuwachs der Europäischen Union sei mit einer Entmachtung des Bundestages in seinen Kernbereichen gleichzusetzen und daher nicht verfassungskonform. Die Karlsruher Richter sahen das anders und lehnten die Klagen im Dezember mit der Begründung ab, dass weder die parlamentarische Demokratie, noch andere Verfassungsnormen durch den Vertrag von Maastricht in Gefahr gebracht würden. Das Urteil ermöglichte in Folge die Gründung der Währungsunion, die letztlich zum Euro führte. Dennoch blieb die Bevölkerung gespalten. Einige der Kläger, die heute gegen den ESM opponieren, standen schon damals auf der Klägerseite.

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Vermögenssteuer

Wenn dieser Tage Nordrhein-Westfalens Finanzminister Norbert-Walter Borjans über den Bundesrat eine Vermögenssteuer auf den Weg bringen will, wird er von Koalitionsseite mit den Worten abgekanzelt, das sei „mit der Verfassung nicht zu machen“.  Dabei beziehen sich konservative Politiker auf einen Richterspruch aus dem Sommer 1995: Die damals existierende Vermögenssteuer sei verfassungswidrig, so das Urteil. Die Richter begründeten dies mit der Besserstellung von Immobilien im Gegensatz zu anderen Wertanlagen. In der Folge wurde die Steuer abgeschafft. Was die Mahner von heute gerne für sich behalten: Damit ging die Regierung weit über die Forderungen des Gerichts hinaus – das hatte lediglich eine stärkere Besteuerung von Immobilien gefordert.

Seit ihrer Aussetzung im Jahr 1997 tobt eine Debatte um die Wiedereinführung der Steuer. Parteien wie SPD, Grüne und Linke, sowie der Deutsche Gewerkschaftsbund legten mehrfach Entwürfe und Initiativen zur Neugestaltung der Vermögenssteuer vor.

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Spekulationssteuer

Noch eine verbotene Steuer, deren Wiedereinführung seit der Abschaffung immer wieder ins Gespräch kommt: 2004 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Besteuerung von Spekulationsgewinnen und Wertpapiergeschäften für unzulässig, die zumindest für die Jahre 1997 und 1998 gegolten hatte. Doch das lag weniger an der Steuer selbst, als an ihrer stümperhaften Ausführung. Denn dem Staat lagen nur unvollständige Informationen und Daten zu den Finanzgeschäften vor, somit mussten sich die Behörden auf die Steuererklärungen der Bürger verlassen um die Steuer zu erheben. Kein Wunder, dass die Steuer schnell den Beinamen „Dummensteuer“ erhielt.

Die Richter kreideten der Steuer deshalb ein  sogenanntes „strukturelles Vollzugsdefizit“ an, da die mangelnde Durchsetzungsfähigkeit schon im Gesetz selbst angelegt war. Eine Renaissance erlebt die Idee der Spekulationssteuer seit der Finanzkrise in Form einer europäischen Finanztransaktionssteuer.

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Datenschutz

Ein Dauerkonflikt, der seit Bestehen der Bundesrepublik immer wieder auch vor dem höchsten Gericht ausgefochten wird, ist die Abwägung zwischen gesellschaftlicher Sicherheit und individuellen Freiheitsrechten. So verbot das Bundesverfassungsgericht 2006 die Rasterfahndung in Nordrhein-Westfalen. Das Urteil untersagt den zuständigen Behörden, präventiv Datenbanken und Akten zu durchforsten um frühzeitig terroristische Aktivität zu unterbinden. Diese Untersuchungen seien erst verfassungskonform und mit dem deutschen Grundgesetz vereinbar, wenn eine konkrete Bedrohungslage vorliegt.

Damit kam das Gericht nach langen Jahren der Kritik nach, die Fahndungsmethode hebe das Prinzip der Unschuldsvermutung auf. Der Druck erhöhte sich, nachdem bekannt geworden war, dass auf 8,3 Millionen Untersuchungen nur ein einziges Ermittlungsverfahren eingeleitet wird. Trotz der langanhaltenden Debatten waren die praktischen Auswirkungen des Urteils auf die Polizeiarbeit dann auch eher gering.

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Benetton-Entscheidung

„Die Würde des Menschen ist unantastbar“ – dieser Satz galt lange Zeit als zwar eleganteste, aber auch irrelevanteste Passage des Grundgesetzes. In den Benetton-Entscheidungen 2000 und 2003 zeigte sich jedoch, dass auch über diese Klausel zumindest trefflich diskutiert werden kann. Zuvor hatte das italienische Modeunternehmen Benetton mit den Bildern von Kinderarbeit und HIV-Patienten für die Marke geworben, das deutsche Magazin „stern“ hatte die Werbung veröffentlicht. Der Bundesgerichtshof hatte die Werbung verboten, sie verletze die Menschenwürde. Die Karlsruher Richter veränderten die Abwägung zugunsten der Presse:  Sie widersprachen den Vorinstanzen und erklärten die umstrittene Werbung  für zulässig.

Das Bundesverfassungsgericht begründete sein Urteil mit der Meinungs- und Pressefreiheit, dessen essentieller Teil auch Werbung sei. Der Beschluss führte bei Tierschützern und Menschenrechtsaktivisten zu großen Protesten.

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Negatives Stimmgewicht

Manche Urteile des Bundesverfassungsgerichts sind nicht nur bis heute relevant, sondern werden wohl noch weit in die Zukunft hineinwirken – weil die Politik sich weigert, die Auflagen des Gerichts vollständig umzusetzen. So ist es bei den Hartz-IV-Sätzen und auch beim Wahlrecht: Schon  2008 erklärten die Karlsruher Richter das geltende Wahlgesetz für ungültig. Sie mahnten eine Veränderung der Wahlregeln an, da diese in Ausnahmen paradoxe Ergebnisse zur Folge haben können. Denn der Effekt des „negativen Stimmgewichts“ bewirkt, dass weniger Stimmen zu mehr Sitzen führen können.

Das Gericht verordnete den Regierungsparteien im Anschluss an das Urteil eine zeitliche Frist, in der Korrekturen vorgenommen werden sollen. Da die geltenden Regeln für die großen Parteien, insbesondere die CDU, jedoch durchaus angenehme Folgen haben, wurde eine grundlegende Änderung aufgeschoben, schwarz-gelb begnügte sich mit kosmetischen Korrekturen. Gegen die klagten SPD und Grüne erneut, 2012 bekamen sie erneut Recht:  Auch das geänderte Bundestagswahlrecht verstoße „gegen die Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl sowie der Chancengleichheit der Parteien“, urteilten die Richter. Jetzt läuft die nächste Runde.

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Im letzten Jahr nun überprüfte der Nationale Normenkontrollrat (NKR) zum ersten Mal sämtliche Folgekosten von bundesdeutschen Gesetzesvorhaben. Das sind all jene Erfüllungskosten, die über das eigentliche Budget des Gesetzes hinausgehen und rein durch die Umsetzung der Regelungen entstehen. Beim Betreuungsgeld etwa ist ein Budget von 150 Euro pro Kind angesetzt, darüber hinaus fallen aber vor allem Personalkosten in den Kommunalverwaltungen für die Beratung der Eltern oder die Umsetzung der Anträge an.

Jene Kosten sind nicht im eigentlichen Gesetzesbudget ausgewiesen, sondern werden als zusätzliche Erfüllungskosten geschätzt. Johannes Ludewig, Vorsitzender des Nationale Normenkontrollrat (NKR), sagt: „Bis 2011 hatten wir mit den Informationsbelastungen nur rund 15 Prozent der Bürokratiekosten im Blick. Doch seit letztem Jahr überprüfen wir mit dem Erfüllungsaufwand die vollen 100 Prozent der Folgekosten. Das führt zu deutlich mehr Transparenz im Gesetzgebungsverfahren.“