Ende der 1970er-Jahre versank Großbritannien in einer nicht enden wollenden Welle von Streiks. Der deutsche Kanzler Helmut Schmidt konnte daraufhin entspannt auf das Modell Deutschland verweisen, das durch seine leistungsfähige Sozialpartnerschaft international herausragte. Während auch in Süd- und Südwesteuropa Streiks an der Tagesordnung waren, blieben sie in der alten Bundesrepublik die Ausnahme.
Große Streiks gab es in der Nachkriegszeit bis weit in die 1970er-Jahre hinein nur in Ausnahmefällen. Der einzige Generalstreik der Nachkriegszeit vom November 1948 war eher eine Art Demonstration gegen die Preistreibereien nach der Währungsreform und weniger ein Arbeitskampf. In den 1950er-Jahren gab es den Metallarbeiterstreik in Schleswig-Holstein zur Durchsetzung der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall; Ende der 1960er-Jahre kam es zu „wilden“, also nicht gewerkschaftlich organisierten Streiks wegen der von der Konzertierten Aktion Karl Schillers durchgesetzten Lohnzurückhaltung. In den 1970er-Jahren schließlich streikte die ÖTV unter ihrem Chef Heinz Kluncker, um angesichts der gestiegenen Inflation die Verteilungsposition der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zu sichern. Was damals als radikal wahrgenommen wurde, war, das wissen wir heute, keineswegs so gewollt. Die ÖTV war immer kompromissbereit; der große Aufstand lag völlig außerhalb ihres Denkens.
Hin und wieder gab es schließlich Lohnauseinandersetzungen mit Warnstreiks und regelrechten, meist kurzen Streiks, vor allem in der Metallindustrie. Aber hinter aller Rhetorik verbarg sich selbst im kämpferischen Tarifbezirk Nordwürttemberg/Nordbaden stets ein sozialpartnerschaftlicher Pragmatismus, der den Lebensstandard der Arbeitnehmer ebenso wie die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie im Auge behielt. Und der Erfolg gab der Sozialpartnerschaft recht.
Ob das heute anders ist, sei dahingestellt. Gegenwärtig eskalieren die Auseinandersetzungen bei der Bahn und in der Luftfahrt. Immerhin bei der Bahn stehen die Zeichen seit dem Wochenende auf Entspannung, Eskalationspotenzial bleibt jedoch. Das ist auffällig, und da viele Menschen von den Folgen betroffen sind, macht sich Unmut über streikwillige Lokführer, renitentes Bodenpersonal oder widerständige Flugbegleiter breit, die offenkundig für die Durchsetzung ihrer Interessen auch größere Konflikte in Kauf nehmen.
Streikrecht beschränken?
Von dauerhaften Flächenstreiks ist das freilich alles weit entfernt; in den Kernbereichen der deutschen Wirtschaft funktioniert das Tarifsystem bis in die Gegenwart hingegen weitgehend wie gewohnt. Die in der jüngsten Zeit erhobenen Forderungen nach gesetzlichen Regelungen des Tarifrechts, die derartige Kämpfe erschweren oder gar ganz ausschließen sollen, sind daher nicht wirklich begreifbar. Schon unter der damaligen Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles ist der Versuch gescheitert, die Handlungsspielräume kleinerer Gewerkschaften dadurch einzuengen, dass man ihre Tariffähigkeit in Frage stellte.
Auch gegenwärtig ist nur schwer vorstellbar, wie sich Tarifrecht gesetzlich so verändern lässt, dass Streiks wie die der Lokführer oder des Flughafenpersonals wirksam erschwert werden – Streiks überdies, die durch die Deregulierungsmaßnahmen der Politik seit den 1980er-Jahren überhaupt erst möglich wurden. Denn es sind ja keineswegs Lücken im Tarifrecht, die die gegenwärtige Situation erst ermöglicht hätten, wie gelegentlich zu lesen ist. Dann hätte es früher ähnliche Zustände geben müssen, was nicht der Fall war. Und wenn die funktionierende Sozialpartnerschaft nicht am Recht, sondern an der gewachsenen Kooperationskultur lag, dann wird auch ein verändertes Recht keine bessere Kooperationskultur – zumindest nicht kurzfristig – erzwingen. Nach einem Mehr an Recht wird ja stets erst gerufen, wenn es keine funktionierenden Ausgleichsmechanismen gibt. Diese Rufe sind meist Ausdruck von Ratlosigkeit.
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Was, so könnte man zunächst fragen, hat eigentlich die frühere Praxis, die allgemein zustimmungsfähig war, begünstigt? Und gibt es historische Erfahrungen mit anderen Rechtsrahmen? Und wenn ja, was waren das für Erfahrungen? Schon ein Blick in die aktuell geltende Rechtslage sollte vor Schnellschüssen warnen.
In der Tat ist das deutsche Tarifrecht sehr liberal. Das Tarifvertragsgesetz von 1949, eines der ersten Gesetze, die der Bundestag überhaupt verabschiedete, überließ die Tarifbeziehungen Arbeitgebern und Gewerkschaften, die nach Maßgabe eigener Regelungen ihre Konflikte miteinander lösen sollten, und zwar ihre Konflikte bezüglich der Arbeitsverhältnisse. Hier waren auch robuste Kampfformen legitim (Streiks, Aussperrungen), die entsprechend jeweils zu verabschiedender Schlichtungsordnungen und Verbandssatzungen (Friedenspflicht, Warnstreiks, Urabstimmung, Streik, Aussperrung) genutzt werden konnten.
Ob das jeweils mit rechten Dingen zuging (und zugeht), überprüfte und überprüft die Arbeitsgerichtsbarkeit, während der Staat sich aus der Streitschlichtung selbst vollständig heraushielt. Zwar konnte (und kann) er einzelne Tarifabschlüsse für verbindlich erklären, also ihre allgemeine Gültigkeit für alle Unternehmen einer Branche erklären, doch konnte der Staat diese Verbindlichkeitserklärung nicht von sich aus, sondern nur auf Antrag einer Tarifpartei erklären. Das geschah nicht selten, da die Verträge ja zunächst nur für die jeweiligen Verbandsmitglieder galten. Aber die Rolle des Staates war insgesamt gering, wenn es nicht gerade um die Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Dienst ging.
Die sozialpartnerschaftliche Idylle der alten Bundesrepublik war mithin keine staatliche Schöpfung; der Staat schuf nur den Rahmen, den die Konfliktparteien von sich aus ausfüllten. Und dass sie das derart erfolgreich taten, hatte neben der lange guten Konjunktur und der positiven Produktivitätsdaten zahlreiche Gründe.
Gewerkschaften im Wandel der Zeit
Der Nationalsozialismus hatte die Gewerkschaften und wenig später auch die Arbeitgeberverbände beseitigt und ein staatlich kontrolliertes kollektives Arbeitsrecht an die Stelle der Weimarer Sozialpartnerschaft gestellt, das über staatlich eingesetzte Treuhänder der Arbeiter straff organisiert war. Als nach dem Krieg die Gewerkschaften und Jahre später neue Arbeitgeberverbände ihre Arbeit wieder aufnahmen, kehrte die alte Vielfalt aber nicht zurück. Die kläglichen Reste anderer Verbände konnten nicht darüber hinwegtäuschen: In der Bundesrepublik gab es nur noch eine große Gewerkschaft und die sorgte dafür, dass die vielen Gewerkschaften, die zuvor in einzelnen Betrieben existierten, verschwanden.
Stattdessen galt: ein Betrieb – eine Gewerkschaft. Auf der anderen Seite standen mehr oder weniger einheitliche Arbeitgeberorganisationen. In der schweren Zeit nach dem Krieg waren beide Seiten auf Kooperation angewiesen, und die funktionierte auch deshalb, weil die Mitbestimmungsgesetzgebung den Gewerkschaften signalisierte, dass Kooperation nicht einseitig auf Kosten der Beschäftigten gehen konnte.
An die Stelle sinnloser Konflikte trat nach und nach eine Tradition der produktivitätsorientierten Lohnpolitik, die zum Herzstück der sozialen Marktwirtschaft wurde. Die steigende Produktivität wurde über die Tarife an die Beschäftigten weitergegeben, aber eben auch nicht mehr. So profitierten Lebensstandard und Wettbewerbsfähigkeit gleichermaßen, zumindest so lange die Preisstabilität das zuließ. Das verlief nicht ohne zum Teil harte Kämpfe, aber es war stets klar, worum es ging. Da Streiks aus anderen als tariflichen Gründen von den Arbeitsgerichten unterbunden wurden, etwa politische Streiks, entstand so ein Sektor der Sozialpartnerschaft, der maßgeblich zur sozialen Integration der Republik beitrug.
Die Schöpfer des Tarifvertragsgesetzes von 1949 konnten sich bestätigt fühlen; ihre Überlegung, den Staat aus den Lohnkonflikten möglichst herauszuhalten, war weitgehend aufgegangen. Dieser Gedanke war ja auch nicht vom Himmel gefallen, sondern das Ergebnis einer kritischen Auseinandersetzung mit dem Tarifrecht der Weimarer Republik. Im Kaiserreich waren Streiks legal, aber es war nicht erlaubt, Streikposten zu stehen und arbeitswillige Beschäftigte zum Streik zu zwingen. Dann kam die Polizei, deren Einsatz gegen Streikende und Streikposten daher nicht selten in der Luft lag. Die großen Unternehmen bemühten sich zudem, die Gewerkschaften aus ihren Betrieben herauszuhalten und mit jedem einzelnen Beschäftigten über Arbeit und Lohn gesondert zu verhandeln. Nur in bestimmten Branchen, in denen die Arbeiterschaft gut organisiert und die Produktionstechnik für Streiks anfällig war, gab es vor 1914 Tarifverträge.
Als das Kaiserreich unterging, war das mit einer starken Zunahme sozialer Konflikte verbunden. Die Jahre 1918 und 1919 sahen eine Fülle an Streiks, insbesondere in lebenswichtigen Bereichen wie dem Kohlenbergbau. Zwar waren im November 1918 die Gewerkschaften anerkannt worden und Kapital und Arbeit hatten verabredet, soziale Konflikte zukünftig durch Tarifverträge zu regeln, doch ging die so gebildete Zentralarbeitsgemeinschaft der gewerblichen Arbeitnehmer und Arbeitgeber Deutschlands vielen Arbeitern nicht weit genug. Tarifauseinandersetzungen dauerten lang und endeten mit Kompromissen, während die Geldentwertung voranschritt und viele Beschäftigte wenig von Kompromissen hielten.
Die Regierung der jungen Republik entschloss sich daher, 1920 auf dem Verordnungswege die Regelung sozialer Streitigkeiten in die Hand zu nehmen. Zwar war das, was heute Tarifautonomie hieß, weiterhin das Leitbild. Der Staat behielt sich aber vor, in sensiblen Bereichen im Zweifelsfall eine staatliche Zwangsschlichtung durchzuführen und deren Ergebnis notfalls von Amts wegen für allgemeinverbindlich zu erklären. Die staatliche Zwangsschlichtung, obwohl von niemandem geliebt, wurde so in der Weimarer Republik zumindest in bestimmten Bereichen alltäglich, mit verheerenden Folgen für das Sozialsystem und das Verhältnis von Kapital und Arbeit.
Dort, wo die wirtschaftliche Lage es zuließ und die Vernunft in der Kommunikation vorherrschte, gelang es weitgehend, auf die staatliche Zwangsschlichtung zu verzichten, etwa in der chemischen Industrie. Wo wirtschaftlich bedingt die Verteilungskonflikte massiv waren, wo sich Kapital und Arbeit zumindest erst einmal unversöhnlich gegenüberstanden, wirkte die staatliche Zwangsschlichtung fatal. Die Tarifparteien setzten auf Konflikt, um in den Augen ihrer Mitgliedschaft gut dazustehen.
Dadurch wurde die staatliche Zwangsschlichtung regelrecht provoziert, deren Schiedssprüche dann wieder als unzureichend dargestellt werden konnten. Die Sozialpartner mussten sich nicht verständigen, aber der Staat bekam den schwarzen Peter. Die Gewerkschaften kreideten ihm unsoziales Verhalten an, die Arbeitgeber warfen ihm den Ruin der Betriebe vor. Die jüngere Forschung hat zwar gezeigt, dass der Staat sich hier, etwa im Ruhrbergbau, der Eisen- und Stahlindustrie oder von Teilen der Metallverarbeitung, durchaus bemühte, ein ehrlicher Makler zu sein, aber Kredit brachte ihm das nicht ein. In den Betrieben gab es zudem eine Vielfalt von politisch unterschiedlich orientierten Gewerkschaften, die es keineswegs immer auf Verständigung anlegten, sondern wie die Revolutionäre Gewerkschaftsopposition (RGO) den Klassenkampf schüren wollten.
Und auch auf Arbeitgeberseite wurde, sollte das Ergebnis nicht wie gewünscht ausfallen, gegen die staatliche Schlichtung gezündelt oder, wie im Ruhreisenstreit, als der Arbeitgeberverband sich 1928 weigerte, das staatliche Schlichtungsergebnis zu akzeptieren, die Belegschaft kurzerhand ausgesperrt und ein neuer Schlichtungsspruch erzwungen, obwohl das Vorgehen offenkundig nicht legal war. Der Staat, der im Regelfall vermitteln und gleichzeitig die Wirtschaft aufrechterhalten wollte, geriet so zwischen die Fronten; bis in der Weltwirtschaftskrise die Bedingungen so katastrophal wurden, dass die Legitimität des Staates in Frage gestellt schien.
Lohnfestsetzung und Weltwirtschaftskrise
Ob seine zwangsweise Lohnfestsetzung zur Weltwirtschaftskrise beitrug, ist bis heute umstritten. Er verhinderte zweifellos, dass in der Strukturkrise der Weimarer Zeit die Löhne deutlicher sanken und dadurch die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft verbessert worden wäre. Andererseits trug er so dazu bei, die ohnehin prekäre Lebenssituation vieler Menschen nicht noch zu verschlechtern. Genutzt hat es freilich wenig, und so wurde nach dem Krieg von der staatlichen Schlichtung von Lohnstreitigkeiten bewusst Abstand gehalten. In der Gegenwart gibt es eine gewisse Parallele zur Weimarer Zeit, nämlich die Schwäche der Wirtschaft und die sich aus den schlechten Produktivitätsdaten ergebenden geringen Verteilungsspielräume, die bei recht hoher Inflation die Lohnkonflikte deutlich verschärfen. Das Weimarer Beispiel zeigt aber, dass der Staat kein guter Lohnschlichter ist, zumal die Folgen dieser Schlichtung zu leicht auf ihn abgeschoben werden können.
Einer der Gründe, weshalb in der alten Bundesrepublik von kritischer Infrastruktur selten die Rede war, wenn es um Streikauseinandersetzungen ging, war sehr einfach. Die Beschäftigten in diesen Bereichen, also etwa Flugsicherung, Bahn und Post, unterlagen dem Beamtenrecht und durften folgerichtig nicht streiken. Den Beamtenstatus hatte die Politik seit den 1980er Jahren aus Gründen der Modernisierung und Kostenersparnis gestrichen.
Die Folge: Nun konnten auch sensible Beschäftigtengruppen wie Fluglotsen und Lokomotivführer ihre Position in Tarifauseinandersetzungen nachdrücklich und mit Streiks durchsetzen. Das hat dem Flächentarif gerade dort, wo kleine Gruppen erhebliche Macht entfalten können, mächtig zugesetzt. Diesen Gruppen durch Rückkehr zum Beamtenrecht die Streikmöglichkeit zu nehmen, darauf kommen selbst die lautstarken Vertreter der Einschränkung der Streikmöglichkeiten nicht. Alles andere aber wird kaum helfen, zumal in einer Zeit, in der das Regelvertrauen in sozialen Auseinandersetzungen ohnehin zerbröselt.
Durch eine verstärkte staatliche Intervention werden die Konflikte von Kapital und Arbeit kaum erleichtert; eher gerät der Staat ein weiteres Mal in Legitimationsprobleme.
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