Jüngst ist die Versteigerung der Lizenzen für den neuen Mobilfunkstandard 5G nach zwölf Wochen und 497 Bietrunden zu Ende gegangen. Für die 41 Frequenzblöcke haben die vier Bieter insgesamt 6,5 Milliarden Euro an die öffentliche Hand gezahlt. Wie sieht das ökonomische Fazit der Auktion aus? Man kann sagen: Die Höhe der Zahlung ist volkswirtschaftlich unschädlich, die Dauer der Auktion war unglücklich, aber verkraftbar. Das größere Problem liegt woanders und ließe sich durch Änderungen im Auktionsdesign beheben.
Die Höhe der Einnahmen aus der 5G-Auktion ist vereinzelt auf Kritik gestoßen. Der Vorwurf: Mit der hohen Zahlung werde der Ausbau verlangsamt, da das Geld für Investitionen in die Netzinfrastruktur nicht mehr zur Verfügung stehe. Diese Einschätzung ist aber nicht ganz richtig. Erwartet wurden Zahlungen zwischen drei und fünf Milliarden Euro. Der finale Anstieg auf 6,5 Milliarden Euro fällt nicht so sehr ins Gewicht, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass der Umsatz im Mobilfunkmarkt über die gesamte Laufzeit der Frequenzen im dreistelligen Milliardenbereich liegen wird.
Grundsätzlich wird bei der genannten Kritik auch die Wirkung von Einmalzahlungen und Wettbewerb falsch eingeschätzt, denn: Die Ausbauentscheidungen ergeben sich aus der Wettbewerbssituation im Mobilfunkmarkt und nicht aus der Höhe der Zahlung für die Lizenzen an sich. Ganz im Gegenteil: Das Versteigerungsergebnis spricht eher für einen schnellen Ausbau, da ein vierter Bieter Frequenzen gewonnen hat. Der Wettbewerbsdruck nimmt also zu.
Die Auktion hat insgesamt drei Monate gedauert – ein Zeitraum, in dem die Teams der Netzbetreiber in Mainz täglich um die zehn Gebote abgeben durften. Die lange Dauer ist unglücklich, wenn auch verkraftbar, und könnte bei der nächsten Vergabe leicht vermieden werden. Einfache Änderungen im Auktionsdesign würden dies bewirken.
Das Auktionsformat, das die Bundesnetzagentur erneut verwendet hat, ist das der simultanen aufsteigenden Auktion. Dabei bieten alle Bieter einzeln auf alle angebotenen Frequenzblöcke, auch wenn diese Blöcke identisch sind. Das hat bei der jüngsten Auktion dazu geführt, dass die Auktion – als es in den vergangenen zehn Wochen nur noch um einen Frequenzblock ging – sehr langatmig wurde. Im Wechsel überboten sich die Bieter immer nur auf einen der identischen Blöcke, so dass die Preise sehr langsam stiegen und sich der Abschluss hinauszögerte. Eine Regeländerung, bei der man die gewünschte Menge an Blöcken in einer Kategorie angibt und der Preis automatisch angehoben wird, würde dieses Bieterverhalten verhindern, da der Preis für alle identischen Blöcke gleichzeitig steigen würde. Doch das war nicht das eigentliche Problem des Auktionsdesigns.
Die Regeln haben zwei gravierende Schwächen. Erstens können sich Bieter mit einer geschickten Wahl ihrer Gebote gegenseitig Signale senden. So haben die Bieter mehrfach auf Blöcke geboten, die sie nach Eindruck von Kommentatoren nicht haben wollten und die eher für die anderen Bieter interessant waren. Das Signal an die Runde sollte wohl sein: „Wenn du nicht aufhörst, aggressiv auf die Blöcke, die ich haben möchte, zu bieten, werde ich reagieren, indem ich auf die Blöcke biete, die Du haben möchtest.“
Prinzipiell kann eine solche Kommunikation helfen, die Frequenzen „richtig“ aufzuteilen, so dass jedes Unternehmen genau die Anzahl an Frequenzblöcken bekommt, die es braucht. Signale können aber auch dazu genutzt werden, um sich zu koordinieren und den Wettbewerbsdruck aus dem Verfahren zu nehmen. Deshalb ist ja auch der gemeinsame Toilettengang in Mainz während der Auktion streng untersagt. Kommunikation über Gebote ist aber möglich. Dieses Problem ließe sich allerdings auch durch die oben schon genannte Regeländerung in den Griff bekommen: Anstatt auf jeden Block einzeln zu bieten, würden Bieter nur die gewünschte Menge an Blöcken einer Kategorie angeben und der Preis würde automatisch angehoben werden.
Die zweite gravierendere Schwäche des Auktionsformats betraf die fehlende Möglichkeit, auf Pakete von Frequenzen zu bieten. Stattdessen wurde jeder Frequenzblock einzeln versteigert. So sah es in der Auktion so aus, als ob Drillisch acht Blöcke benötigte – eine Frequenzausstattung, von der Experten im Vorfeld meinten, dass sie ausreicht, um ein viertes Netz aufzubauen. Wenn nun aber ein Wettbewerber höhere Gebote auf mehreren Blöcken abgibt, wie sollte Drillisch dann reagieren? Mit weniger zufrieden geben, wäre keine Lösung, denn dann könnte der Netzaufbau gefährdet sein. Aber mitbieten, und dann möglicherweise sogar mehr als beabsichtigt zahlen müssen? Das ist so ähnlich, wie wenn man auf zwei Schuhe bietet – einen linken und einen rechten.
Am Ende mit nur einem Schuh dazustehen, ist nicht gut. Aber wenn man sein Budget auf die beiden Schuhe geboten hat, wie reagiert man dann, wenn man bei nur einem Schuh überboten wird? Die Bundesnetzagentur hat diese Problematik dadurch abzumildern versucht, dass sie den Bietern die Möglichkeit gab, vorab eine Mindestversorgung festzulegen, das heißt, die minimale Anzahl von Frequenzblöcken, die man gewinnen muss, so dass überhaupt ein Netz aufgebaut werden kann. Wenn die Bieter dann am Ende der Auktion mit weniger Blöcken als in dieser Mindestversorgung herauskämen, sind sie nicht verpflichtet, die ersteigerten Frequenzen tatsächlich auch zu erwerben.
Die Maßnahme der Bundesnetzagentur brachte aber wieder neue Probleme mit sich – so hätte Drillisch die Strategie fahren können, mit einer relativ hohen Mindestversorgung zunächst die Preise in die Höhe zu treiben, dann mit Verweis auf die Mindestversorgung am Ende ohne Block und ohne Zahlung die Auktion zu verlassen. Diesen Umstand hätte man in den Griff bekommen können, wenn man eine sogenannte kombinatorische Auktion verwendet hätte, in der man Gebote nicht auf einzelne Frequenzblöcke, sondern auf ganze Blockpakete abgibt.
Beide Probleme waren in den ersten Wochen der Auktion gut zu beobachten. Wenn Drillisch nicht mitgeboten hätte, hätten die etablierten Netzbetreiber es vielleicht schaffen können, innerhalb weniger Runden das Spektrum untereinander aufzuteilen. Zumindest deuteten ihre Gebote darauf hin. Als klar wurde, das Drillisch nicht schnell aufgeben würde, haben die anderen Bieter zunächst so geboten, dass Drillisch möglichst weniger werthaltige Kombinationen von Frequenzen bekommen sollte – also, um in der Schuh-Analogie zu bleiben, nur den linken Schuh statt beider Schuhe.
Dass die Auktion am Ende ein Erfolg wurde, lag auch an dem langen Atem von Drillisch. Es ist noch einmal gut ausgegangen.
