Rolf Langhammer ist Handelsökonom und emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre. Er war lange Jahre Vizepräsident des Instituts für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel.
Ein Land muss wirtschaftlich robust sein, um Schocks von außen abzuwehren. Wer diese Position vertritt, kann sich der Zustimmung der Mehrheit der Bevölkerung sicher sein. In Zeiten von Corona gilt das ganz besonders. So ist es keine Überraschung, dass die Forderung nach mehr Resilienz derzeit ganz oben auf der Prioritätenliste der Politiker steht. Resilienz bedeutet, die Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass im Fall exogener Schocks wirtschaftliche Verluste minimiert und tiefe Rezessionen vermieden werden. Die Forderung nach Resilienz ist nicht neu. Ob Wirtschaftskrisen, Umweltschäden oder Sorgen vor einer zu starken Erderwärmung – immerzu fordern Politiker, die Wirtschaft widerstandsfähiger zu gestalten.
Aktuell erschallt die Forderung nach mehr Resilienz im Kontext von drei Entwicklungen: der Covid-19 Pandemie, der geopolitischen Rivalität zwischen China und dem Westen und der Einhaltung von Sozial- und Umweltstandards bei der Produktion in Entwicklungsländern. Anders als früher wird Resilienz dabei nicht als mehr als ein gemeinsames Ziel aller Länder zur Verhinderung globaler Krisen verstanden. Stattdessen gehen die wichtigsten Akteure der Weltwirtschaft bei allen drei Zielen getrennte Wege. Sie errichten Grenzbarrieren, trennen Märkte und kontrollieren und beschränken die Wahl der Lieferketten. Mehr Resilienz bedeutet daher heute Re-Nationalisierung. Die Regierungen der führenden Handelsnationen verpflichten ihre Unternehmen dazu, Beschaffungs- und Zielmärkte auf Vereinbarkeit mit politischen Zielen zu prüfen und im Zweifelsfall auf bestimmte Märkte zu verzichten.
Die Einkommensschere öffnet sich weiter
Besonders deutlich wird dies bei der Coronapandemie. Die neue WTO-Generaldirektorin Okonjo-Iweala bemüht sich bislang vergeblich, zu einer Vereinbarung über nichtdiskriminierenden Handel mit medizinischen Produkten zu kommen. Stattdessen werden Exporte kontrolliert und Exportverbote erwogen. Das Streben nach Resilienz gipfelt in nationalen Zielen, die Einfuhr von Impfstoffen zu maximieren und deren Ausfuhr zu minimieren. Derartige Ziele sind unvereinbar mit den Regeln der Welthandelsordnung der Nachkriegszeit und benachteiligen ärmere Länder in eklatanter Weise beim Zugang zu diesen Produkten. Dieses My-Country-First-Verhalten der reichen Länder in der Pandemie wird die Einkommensschere zwischen arm und reich weit über das hinaus öffnen, was die Pandemie selbst verursacht.
Auch im Konflikt zwischen den USA und China entpuppt sich das Streben nach Resilienz als Förderprogramm für den Protektionismus. Beide Länder wollen die heimische Wertschöpfung auf ihrem Territorium zu Lasten des Handels erhöhen, um Abhängigkeiten zu mindern und dem anderen Land Zugang zu Know How in der Digitalwirtschaft zu verbauen. Beide Akteure fordern und fördern die Produktion auf dem heimischen Markt durch ausländische Investoren, weil sie sich davon mehr Kontrolle über den Technologietransfer versprechen als durch den Handel. Daher werden die künftigen Konflikte eher im Bereich der Behandlung von ausländischen Investitionen als im Bereich der tarifären und nichttarifären Handelsbarrieren liegen.
Die Partnerländer der beiden Akteure sollen gezwungen werden, sich zwischen den wirtschaftspolitischen Vorstellungen Chinas und der USA zu entscheiden und sich dem einen oder anderen Machtzentrum anzuschließen. Sicherheitspolitische Überlegungen, Abhängigkeit von Finanzressourcen der beiden Akteure und ihre Nachfragemacht sind wichtige Faktoren dafür, wie dicht die Handelspartner an dem einen oder anderen Machtzentrum liegen. Die EU wird sich dabei trotz des ausverhandelten Abkommens mit China über Investitionen (CAI) letztlich dem amerikanischen Machtzentrum zuwenden. Zu unsicher ist angesichts der Kontroversen der EU mit China über Menschenrechte in Xinjiang und Hongkong und über die von China noch nicht ratifizierten Grundrechte für Arbeitnehmer, ob das Abkommen überhaupt von allen EU-Staaten ratifiziert wird und damit in Kraft tritt.
Zwei Trümpfe für Amerika
Die EU-Öffentlichkeit stellt sich klar hinter den neuen US-Präsidenten Joe Biden und gegen Präsident Xi Jinping. Auch ist der EU nicht verborgen geblieben, dass China in der Vergangenheit versucht hat, einige EU-Staaten für sich zu gewinnen, um so gemeinsame Positionen der EU zu verhindern. Die Regierung Biden tut dies nicht. Vielmehr drängt sie die EU dazu, gemeinsame Positionen gegen China zu entwickeln. Mit der gegenseitigen Aussetzung von Handelsbarrieren, die im Boeing-Airbus-Streit errichtet wurden, sind wichtige Signale für Gemeinsamkeiten vermittelt worden.
Zudem besitzen die USA mit der NATO und der Bedeutung des amerikanischen Marktes für Europa zwei Hebel. Das ist ein wichtiger Trumpf gegen den einen Hebel Chinas: der Bedeutung seines Marktes insbesondere für das EU-Mitglied Deutschland. Resilienz bedeutet hier, dass Deutschland einer transatlantischen EU-Politik gegen China auf leisen Sohlen folgen wird. Die daraus für die deutsche Wirtschaft erwachsenen Kosten können durchaus hoch sein, wenn sie von der Liberalisierung in der von China beherrschten Wirtschaftsgemeinschaft RCEP in Ostasien weniger profitieren kann als bei einer Äquidistanz der EU zu den USA und China.
Der dritte Bereich, in dem Resilienz eingefordert wird, betrifft die internationalen Lieferketten. Länder wie Frankreich, Großbritannien und künftig auch Deutschland und die EU verlangen durch Lieferkettengesetze von ihren Unternehmen den Schutz von Arbeitnehmerrechten und umweltschonende Produktionsweisen auf allen Produktionsebenen im Ausland. Zwar können die reichen Länder darauf verweisen, dass dies keine unzulässige Einwirkung von außen auf arme Länder sei, da diese zumeist auch die Schutzkonventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) ratifiziert hätten. Sie wissen aber auch, dass diese Konventionen häufig reine Papiertiger sind und in armen Ländern nicht umgesetzt werden.
Gefährliche Eskalationsspirale
Auch hier wird mit der Forderung nach mehr Resilienz die Spaltung von Märkten in Kauf genommen: zwischen formalen und informellen Arbeitsmärkten in armen Ländern. Die formalen Märkte werden in diese Sorgfaltspflichten eingebunden, die informellen Märkte entziehen sich ihr. Auf Letzteren könnte sich die Lage der Arbeitskräfte verschlechtern, wenn sie etwa durch den Rückzug internationaler Investoren oder durch die Umstellung der Unternehmen auf kapitalintensivere Produktionsweisen ihre Jobs verlieren und in die Schattenwirtschaft abgedrängt werden. So könnte sich der berühmte Satz der britischen Ökonomin Joan Robinson bewahrheiten: „Nur Eines ist schlimmer als ausgebeutet zu werden: nicht ausgebeutet zu werden.”
Das Streben nach mehr Resilienz im Kontext von Corona, geopolitischen Konflikten und dem Streben nach sozialen Mindeststandards in Entwicklungsländern nimmt allen Unternehmen und allen Bürgern Wahlmöglichkeiten und damit auch Einkommen. Dagegen steht die These, weniger Wahlmöglichkeiten seien in Kauf zu nehmen, weil sie sich zukünftig durch mehr Sicherheit dank schärferer Kontrollauflagen und höherer Grenzzäune mehr als bezahlt machten. Diese Hoffnung auf eine stabile Balance zwischen individueller Freiheit einerseits und nationalpolitischer Sorgfaltspflicht andererseits ist aber trügerisch. Die Wirtschaftsgeschichte bietet hinreichend Evidenz für die Eskalationsspirale des Nationalismus und ihre katastrophalen Konsequenzen für die schwächsten Mitglieder der Weltgemeinschaft. Eine neue Spirale gilt es zu verhindern.
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