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Bankenunion "Die EZB steckt in einem Zielkonflikt"

Die Wirtschaftsweise Claudia Buch warnt vor Fehlern der Bankenunion, rügt die Förderpolitik für den Osten – und erklärt, wie sie das einzige ostdeutsche Wirtschaftsforschungsinstitut retten will.

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Claudia Maria Buch Quelle: Christoph Busse für WirtschaftsWoche

WirtschaftsWoche: Frau Buch, Ihr Kollege Marcel Fratzscher hat einen Aufruf zur Unterstützung der Europäischen Zentralbank gestartet. Die Ökonomen warnen das Bundesverfassungsgericht, der EZB beim Ankauf von Staatsanleihen strenge Auflagen zu machen. Über 200 haben unterschrieben. Sie auch?

Buch: Nein, ich unterschreibe solche Aufrufe generell nicht. Ich glaube nicht, dass wir bei komplexen Problemen unsere Haltung und Lösungsvorschläge auf einer Seite Papier unterbringen können. Ein Ökonom kann nicht einfach für oder gegen Griechenland im Euro-Raum sein, für oder gegen das OMT-Programm der EZB. Die Welt ist nicht schwarz oder weiß. Dieser Aufruf und ähnliche Aktionen erwecken den Eindruck, als sei unsere Zunft völlig zerstritten. Das stimmt nicht. Wahrscheinlich stimmen wir zu 90 Prozent in der Analyse überein. Am Schluss muss man aber den Boden der Empirie verlassen, es ist dann eine Abwägungsfrage.

Und was sagen Sie inhaltlich zum Aufruf Ihrer Kollegen?

Die EZB hat alle ihre Entscheidungen bisher in völliger Unabhängigkeit getroffen. Anderes lässt sich von außen nicht erkennen. Meine Meinung – und auch die der Mehrheit im Sachverständigenrat – ist allerdings, dass wir zu stark versuchen, die aktuellen Probleme über die Geldpolitik zu lösen. Der Schuldenabbau, die Altlastentilgung über fiskalische Maßnahmen kommen zu kurz.

Aber warum holt sich die EZB diese Probleme ins Haus? Bei voller Unabhängigkeit müsste sie viel zurückhaltender sein.

Die Notenbank soll lender of last resort sein, die Liquidität bereitstellen und die Funktionsweise der Märkte sichern. In der Schuldenkrise hat sie aber eine Geldpolitik mit asymmetrischer Wirkung gemacht. Sie musste Geldinstitute refinanzieren, die eigentlich restrukturiert werden müssten, und sie hat Anleihen der Krisenländer beliehen. Wenn sie sich da zurückgezogen hätte, hätte es große Verwerfungen auf den Märkten gegeben. Die EZB steckt in einem Zielkonflikt...

...der durch die Bankenunion noch verschärft wird, da die EZB künftig die Bankenaufsicht übernehmen soll. Lassen sich Bankenaufsicht und Geldpolitik in einem Haus so strikt trennen, dass es keine Interessenkonflikte gibt?

Was für die Bankenunion vorgesehen ist, lässt die Unabhängigkeit der EZB erst mal unangetastet. Es ändert sich ja nichts an den Statuten. Allerdings: Am Ende muss auch bei aufsichtsrechtlichen Entscheidungen der EZB-Rat zustimmen. Ich bin skeptisch, ob das funktioniert und ohne Interessenkonflikte abgeht. Die Konstruktion darf nur eine Übergangslösung sein, weil es jetzt nicht anders geht. Langfristig müssen wir die Aufsicht aus der Notenbank herauslösen oder eine wirklich klare Trennung von Aufsicht und Geldpolitik schaffen.

Was wäre die Alternative zur Bankenaufsicht durch die EZB?

Das könnte eine separate Institution sein – so haben wir es in Deutschland ja auch. Oder man müsste die Europäischen Verträge so ändern, dass nicht mehr der EZB-Rat entscheiden muss. Wir haben ohnehin das Problem, wie Banken aus Nicht-Euro-Staaten in die Bankenunion eingebunden werden. Diese Staaten dürften schwerlich akzeptieren, dass der EZB-Rat, dem sie nicht angehören, über ihre Institute entscheidet. Für die Stabilität des Bankensektors wäre es aber wichtig, zum Beispiel die osteuropäischen Länder in die Bankenunion aufzunehmen.

Nur Banken mit sauberen Bilanzen

Entpolitisiert ist der EZB-Rat nie. Kein Land will, dass eine seiner Banken zugemacht wird. Das wirkt doch auch auf die Vertreter im Rat weiter.

Deshalb wollten die Länder die Aufsicht ja auf die europäische Ebene hieven. Sonst haften alle anderen für eine laxe nationale Aufsicht. Es sollen ja auch nur Banken in die Bankenunion, die saubere Bilanzen haben. Der Test läuft jetzt, und ich bin gespannt, was passiert, wenn einzelne Institute durchfallen. Dann müsste die EZB sagen: Diese Banken sind in nationaler Verantwortung zu sanieren, bevor sie aufgenommen werden. Die betroffenen Länder werden sagen: Uns fehlen die fiskalischen Mittel. Dann bliebe als Auffanglösung der ESM. Aber auch der könnte nur einen kleinen Teil der Altlasten übernehmen.

Wer bei dem Test durchfällt, könnte doch direkt zumachen. Ein größeres Kainsmal kann es für eine Bank nicht geben.

Insolvenzverfahren sind für Banken nicht einfach anwendbar. Wir brauchen daher möglichst schnell ein spezielles Restrukturierungs- und Abwicklungsverfahren. Die Banken sollten sich schrittweise für die Bankenunion qualifizieren und Zeit haben, ihr Eigenkapital zu erhöhen. Solange sie nicht qualifiziert sind, bleiben die Nationalstaaten verantwortlich.

Abschied von der homogenen Republik
Vermögen Quelle: dpa
Immobilien Quelle: dpa
Steuern Quelle: dpa
Jobs Quelle: dpa
Ausbildung Quelle: dpa
Kinderbetreuung Quelle: dpa
Demografie Quelle: dpa

Wie bewerten Sie die Lage der Kreditinstitute im Euro-Raum?

Sie sind besser kapitalisiert als vor der Krise. Ob sie einen großen makroökonomischen Schock abfedern könnten, ist eine andere Frage. Die Eigenkapitalquoten der deutschen Banken liegen über den regulatorischen Vorgaben. Aber ob drei oder vier Prozent, bezogen auf die Bilanzsumme, viel oder wenig sind, darüber kann man streiten. Ich halte es für zu wenig. Und in Europa gibt es noch zu viele notleidende Kredite.

EU-Kommissionspräsident Barroso hat Sie in ein Gremium berufen, das über einen Schuldentilgungsfonds und sogenannte Euro-Bills beraten soll. Wie soll das laufen?

Bis Ende März soll es einen Bericht geben. Mir ist wichtig, dass das Modell des Sachverständigenrates für einen Schuldentilgungspakt, das den Anstoß für diese Überlegungen gegeben hat, Eingang findet.

Sehen Sie nicht die Gefahr, sich als Ökonomin instrumentalisieren zu lassen? Barroso sucht offenbar Rückendeckung für zwei umstrittene Instrumente.

Ich lasse mich nicht instrumentalisieren, denn mir ist meine wissenschaftliche Unabhängigkeit sehr wichtig.

Aber sind Euro-Bills nicht der Einstieg in die länger laufenden Euro-Bonds und eine gemeinschaftliche Haftung?

Den Verdacht kann man haben. Es gibt auch Leute, die sagen: Euer Schuldentilgungspakt läuft doch faktisch auch auf Euro-Bonds hinaus.

Stimmt das denn nicht?

Bei dauerhaften Euro-Bonds emittieren die Mitgliedstaaten gemeinsam Anleihen und haften gemeinsam. Dann aber müssen wir auch die Kontrolle zentral organisieren und die Verantwortung für die Wirtschaftspolitik auf europäische Ebene verlagern. Das halte ich politisch für unrealistisch. Unser Schuldentilgungspakt ist eine Alternative zur aktuellen Krisenlösung: Wir wollen eine fiskalische Brücke in den langfristigen Ordnungsrahmen, keine geldpolitische. Ein Schuldentilgungspakt ist mit temporären Durchgriffsrechten und einer temporären gemeinsamen Haftung verbunden, um die Altlasten der Vergangenheit zu reduzieren. Langfristig soll es aus unserer Sicht keine gemeinsame Haftung im fiskalischen Bereich geben. Anleihen sollen national emittiert werden. Die No-Bail-out-Regel soll gelten.

Zurück zum Maastrich-Vertrag

Die Gewinner und Verlierer des Aufbau Ost
Eine alte Frau verlaesst mit ihrem Hund ein Haus in Duisburg-Bruckhausen, Quelle: dapd
"Marietta-Bar-Areal" im Nordabschnitt des Breiten Weges in Magdeburg wird am Neubau für ein Geschäftshaus gearbeitet. Quelle: ZB
Die quer durch das Ruhrgebiet verlaufende Autobahn A40 ist in Essen kaum befahren. Quelle: dpa
Die Bundesstraße 95 zwischen Chemnitz und Leipzig Quelle: dpa/dpaweb
Ein Bauarbeiter schwingt den Hammer auf der Baustelle für die neue Schwimmhalle des SV Halle Quelle: dpa
Eine Frau geht am 18.02.2012 in Oberhausen an einer Kaufhof Filiale vorbei, die bald geschlossen wird und mit dem Räumungsverkauf wirbt Quelle: dpa
Das Bürogebäude in Mülheim an der Ruhr, in dem die Firma Globudent Quelle: dpa/dpaweb

Also zurück zum alten Maastricht-Vertrag?

Das ist die langfristige Perspektive. Es bringt nichts, sich die Welt schönzuträumen. Mit dem Schuldentilgungspakt erreichen wir, dass Schulden oberhalb der erlaubten 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts langsam zurückgeführt werden. Das geschieht über einen gemeinsamen Fonds, für den alle haften. Verbunden ist das aber mit Auflagen. Solche Auflagen für die Staaten kann die EZB eben nicht aussprechen.

Beim Erfüllen von Auflagen, das zeigt die Erfahrung, sind die meisten Schuldenstaaten aber nie übermäßig ehrgeizig.

Was ist die Alternative? Derzeit regeln wir es über die Geldpolitik, da gibt es gar keine Konditionalität. Und wenn die EZB aussteigt, gibt es gleich eine negative Spekulationsdynamik. Da scheint mir unser Modell besser zu sein.

Ein neues Geschäftsmodell brauchen Sie auch für das Institut, das sie seit knapp drei Monaten leiten. Dessen Forschungsleistung ist bei den jüngsten beiden Qualitätskontrollen gerügt worden. Wie wollen Sie das IWH reanimieren?

Erstens mit Nachwuchsförderung. Wir wollen mit ostdeutschen Universitäten ein bereits über die Grenzen der Bundesländer hinweg bestehendes Doktoranden-Netzwerk ausbauen. Zweitens schaffen wir eine neue Abteilung für Finanzmärkte und Banksysteme – ein Forschungsbereich, der die bestehenden Forschungs-felder des Instituts gut verknüpft. Drittens treiben wir die evidenzbasierte empirische Wirtschaftsberatung voran.

Was heißt das konkret?

Wir müssen besser untersuchen, ob wirtschaftspolitische Maßnahmen ihr Ziel erreichen. Dafür muss erst einmal das Ziel klar definiert werden. Dann muss untersucht werden, ob das Ziel erreicht wurde und ob die betreffende Maßnahme ursächlich dafür war. Man kann sich das wie in der medizinischen Forschung vorstellen: Eine Gruppe von Haushalten oder Unternehmen bekommt eine bestimmte Zuwendung (die „Medizin“), eine Kontrollgruppe hingegen nicht. Man vergleicht die Probanden mit der Kontrollgruppe; daraus lässt sich ablesen, ob eine Maßnahme gewirkt hat. Inzwischen haben wir in Deutschland eine sehr gute Dateninfrastruktur für solche Untersuchungen. Wir wollen beim IWH ein Datenzentrum aufbauen, das auch von anderen Wissenschaftlern genutzt werden kann.

Mit welchen Schwerpunkten?

Zum Beispiel zu den Finanzmärkten, etwa zur Frage, wie Banken über Länder hinweg reguliert sind. Auch wollen wir erfassen, wer in Deutschland welche Fördermittel bekommt. Das ist mühevolle Kleinarbeit, denn es gibt zahlreiche Programme. Ein weiterer Schwerpunkt ist Osteuropa.

Die entscheidende Evaluierung des IWH findet 2014 statt. Ist die Zeit nicht viel zu knapp, um die Reputation zu erhöhen – zumal hochkarätige Ökonomen das Haus verlassen haben?

Sicher, das ist ein kurzer Zeitraum. Aber wir fangen ja nicht bei null an. Das IWH hat eine gute Basis, auf der sich aufbauen lässt. Der Interimsvorstand hat sehr gute Arbeit geleistet. Das Institut, das ich in diesen Tagen erlebe, ist nicht mehr das, welches 2012 die gelbe Karte bekommen hat. Und was die Abgänge betrifft: Fluktuation ist in der Wissenschaft normal. Die Institute führen junge Leute zur Promotion und bieten befristete Jobs für Post-Doktoranden; nach einigen Jahren ziehen die Wissenschaftler weiter. Und es hat beim IWH auch hoch qualifizierte Zugänge gegeben.

"Wir wollen durch Leistung überzeugen"

Die zehn größten Euro-Lügen 2013
Francois hollande Quelle: dpa
Mario Draghi Quelle: dpa
José Manuel Barroso Quelle: REUTERS
Wolfgang Schäuble Quelle: AP
Martin Schulz Quelle: REUTERS
Antonis Samaras Quelle: dapd
Jean-Claude Juncker Quelle: dpa

Bei positiver Bewertung erhält das IWH für sieben weitere Jahre staatliche Mittel. Haben Sie einen Plan B, falls es schiefgeht?

Nein, denn das wird nicht passieren.

Weil das IWH als einziges Wirtschaftsforschungsinstitut der neuen Länder einen Ostbonus in der Politik genießt?

Auf diese Karte setzen wir nicht. Wir wollen keine bevorzugte Behandlung, sondern durch Leistung überzeugen. Ich bin daher froh, dass das IWH für weitere zwei Jahre zu den Instituten gehört, die für die Bundesregierung die sogenannte Gemeinschaftsdiagnose zur Konjunktur erstellen.

Während die gesamtdeutsche Wirtschaft 2013 um etwa 0,7 Prozent wächst, dürfte sie im Osten stagnieren. Seit 2004 geht die Schere wieder auseinander. Warum?

Ein wichtiger Faktor ist die ungünstigere demografische Entwicklung in Ostdeutschland. Gegenwärtig kommt hinzu, dass die europäischen Krisenländer für ostdeutsche Exporte eine größere Rolle spielen als für westdeutsche. Auch ist die Wirtschaft in den neuen Ländern eher kleinteilig. Das ist mit einer geringeren Exportorientierung und niedrigen Ausgaben für Forschung und Entwicklung verbunden. Der Aufholprozess wird daher weiterhin langsam verlaufen. Prinzipiell ist Ostdeutschland aber ein guter Standort. Die neuen Länder liegen im Kern Europas und verfügen über eine exzellente Infrastruktur.

Wie lässt sich der Aufholprozess politisch unterstützen?

Wachstum entsteht nicht per Beschluss, sondern durch private Aktivität, insbesondere technologischen Fortschritt durch Innovationen in den Unternehmen. Leider zeigen Umfragen, dass sich im internationalen Vergleich nur relativ wenige Bundesbürger vorstellen können, Unternehmer zu sein – hier haben wir ein Mentalitätsproblem. Die Politik kann die Rahmenbedingungen dafür verbessern, dass mehr Risikokapital für neue Ideen und Investitionen bereitgestellt wird. Überfällig ist auch eine systematische Evaluierung von Förderprogrammen. Es hat keinen Sinn, über immer neue Programme nachzudenken, wenn wir die Wirkung der bestehenden nicht kennen. Prinzipiell brauchen wir eine technologieneutrale Förderpolitik.

Was meinen Sie damit?

Der politische Versuch, eine bestimmte Technik oder Industrie zu pushen, führt fast immer zu Problemen. Setzt man aufs richtige Pferd, stellt sich die Frage, ob die teure Förderung überhaupt nötig war. Geht es schief, sind die Subventionen weg, und die künstlich aufgebauten Wirtschaftsstrukturen bilden sich wieder zurück – siehe ostdeutsche Solarwirtschaft. Technologieneutrale Förderung bedeutet, dass die Politik ein Ziel vorgibt und es dann den Unternehmen überlässt, wie sie dieses technologisch erreichen.

"Materielle Unterschiede wird es immer geben"

Die zehn größten Euro-Lügen
Ex-EZB-Chef Jean-Claude Trichet Quelle: dpa
Wolfgang Schäuble Quelle: dpa
Giorgios Papandreou Quelle: dpa
Wolfgang Schäuble Quelle: dapd
Chef der Eurogruppe Jean-Claude Juncker Quelle: dapd
Angela Merkel mit Draghi Quelle: dapd
Mariano Rajoy Quelle: REUTERS

2019 läuft der Solidarpakt aus, der den neuen Ländern über viele Jahre Milliardenhilfen garantierte. Was sollte an seine Stelle treten?

Ich halte es für den falschen Weg, so lange Umverteilung zu betreiben, bis rechnerisch bestimmte Indikatoren angeglichen sind. Wir müssen stattdessen alle Energie darauf richten, die Innovations- und Wachstumskräfte zu stärken.

Wir sollen regionale Unterschiede im Lebensstandard auf Dauer hinnehmen?

In gewisser Weise ja. Materielle Unterschiede wird es immer geben. Eine einfache Trennung in Ost und West hilft nicht weiter. Viele Gegenden in Deutschland bieten trotz unterdurchschnittlicher Pro-Kopf-Einkommen eine sehr hohe Lebensqualität. Deutschland ist so unterschiedlich, dass das Pro-Kopf-Einkommen die Lebensverhältnisse und -qualität nur noch unzureichend widerspiegelt. Wir sollten uns von dem einfachen Vergleich von Pro-Kopf-Einkommen als Maß für Wohlstand lösen.

Brauchen wir ein Fördersystem, das sich daran orientiert, wie es einer Region geht – und nicht daran, wo sie liegt?

Absolut. Wir sollten den Solidarpakt zwar jetzt nicht noch einmal aufschnüren. Aber die Trennung in Ost und West muss 2019 enden. Es gibt ja auch im Osten viele Regionen mit hoher Wirtschaftskraft und guten Perspektiven, denken Sie nur an den Großraum Dresden, an Leipzig/Halle oder Chemnitz mit seinen vielen Maschinenbauern. Wir brauchen ein neues föderales Finanzsystem, das den Solidarpakt und den bisherigen Länderfinanzausgleich zusammenführt.

In Arbeit
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Was halten Sie von Forderungen, den Solidaritätszuschlag abzuschaffen?

Deutschland hat den Fiskalpakt unterschrieben und eine Schuldenbremse in der Verfassung verankert. Realistischerweise wird der Staat wohl kaum auf diese Einnahmen verzichten wollen. Aber wir müssen über die Ausgabenseite nachdenken. Zudem sind mit dem Soli noch andere Probleme verbunden: Er verhindert gesamtdeutsches Denken. Soli – das klingt nach Sonderopfer und führt in den Köpfen vieler Westbürger zu einer Stigmatisierung des Ostens als einer schwachen Region. Dies ließe sich lösen, wenn man den Soli in den Einkommensteuertarif einarbeitet. Es handelt sich dabei ja schon jetzt um eine nicht zweckgebundene Bundessteuer.

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